火耗归公是什么样的政策？它的性质是什么
雍正皇帝是满清入主中原后的第三任皇帝。雍正本名爱新觉罗·胤禛，清圣祖康熙帝玄烨第四子。他在位13年，庙号清世宗。
雍正是一位性格复杂、颇具争议的封建帝王。史载，他笃信佛教，工于心计，性格坚毅，手段戾狠，行事果断。他在康熙诸皇子激烈的夺嫡战中胜出，其过程与手段是一个难解的历史谜团，一直为人所质疑，但他在位期间整饬吏治，清查亏空，并对清王朝的税赋杂役制度进行了大刀阔斧的改革。他虽在位仅短短13年，但却很有作为，他励精图治，力求革新，严整吏治，清理钱粮，奖励耕织，扩大垦地，火耗归公，给银养廉，创建军机处，平定青海，安定西藏，改土归流，摊丁入亩等等，雍正在位期间，生产发展，经济繁荣，府库充盈，政局相对稳定，边疆巩固，增强了国家大一统的向好局面。雍正是满清诸帝中较有能力与作为的一个，很具开拓精神。雍正之治，对康乾盛世起了承上启下的作用。
雍正上位时已经45岁，加上此前的复杂经历，所以具有丰富的统治经验。他比较了解世情，对官场积弊也知之颇深，他认为，整饬吏治，主要是必须严惩贪墨。他上位不久，就严以察吏，真正做到了“有所必为，不惮府怨”，“令行禁止，决不姑息”，因而满清官场上一度滋生蔓延的歪风邪气，被雍正的“霹雳手段”给震慑住了。
在清查亏空时，雍正清楚地看到了自清初就实行的火耗存在严重弊端。所谓火耗，又叫耗羡，是清廷地方官员在国家正税之外擅自加征的附加税，名义上是为了弥补征税过程中的亏损以及费用，实际上是清朝地方相沿成习的“潜规则”，变成了不法官员搜刮民脂民膏的一种“合法”借口。雍正经过仔细考察，强烈的感受到由于朝廷实行低俸禄制度，各级官员工资收入微薄，有一种强大的驱使力逼迫着他们去滥征火耗银，乃至苛索聚敛
、敲骨吸髓、贪赃枉法 、行贿受贿、侵渔商民，无所不用其极。
《清史稿》记载，雍正认为“革火耗而火耗愈盛，禁私派而私派愈增......地方些许火耗，其势不能不取。上司下属，收授馈赠，其势实难禁绝”。为此，在严惩官员贪黩的同时，他采纳了大臣的建议禔耗羡，设养廉，先疏导，再惩治。既然一下子将耗羡就革除掉不现实，则不如暂提耗羡，作为“一时权宜之计”，以期最终一举革除掉(各省火耗自渐轻以至于尽革)。
雍正元年，山西巡抚诺敏请求将该省各州县所征耗羡银全部上缴布政司，除一部分用作填补财政亏空漏洞外，另一部分发给官员作养廉银。雍正立即批准，并大张旗鼓地在全国推广山西提解耗羡银的办法。火耗提解的目的主要是遏制各级官吏乱征附加税，降低耗羡率，减轻商民负担。雍正虽用循序渐进之法，但对于耗羡率，却只许减少，坚决不许增加。
雍正说：“(如果地方官员)于应取之外，稍有加重者，朕必访闻，重治其罪”。
耗羡归公后，各地的火耗率降低在正税的一至两成之间，比原来的高附加税率有了很明显的降低，扭转了地方官员胡乱征收、胡乱摊派的严重情况。
耗羡提解归公后，雍正把它的用途作了明确的规定：一是发给官员作养廉银(高薪养廉)，二是用来弥补地方财政亏空，三是留在地方作公用。耗羡虽然归公了，但可以从中提取一部分作为地方官员们的办公、生活补助费，使其不再挖空心思多贪多占，以维持官场作风清新、官员“廉洁”自律，所以称为“养廉银”。
雍正在位13年里，由于雷厉风行的清查亏空和推行火耗归公、实行养廉银制度，官场比之前确实清廉了一些，原先不堪的风气也大有改观。雍正把其前朝历来由地方官私相授受的火耗银提解充公，使从前毫无限制且愈演愈烈的贪赃纳贿行为受到了约束与遏止，这不但是财政制度上的改革，也是对清王朝长期以来官场贪腐、颓废风气的一场大纠偏。
史载，雍正帝励精图治“振数百年颓风”铁腕整饬吏治，成效还算显著。据说康熙朝末期时，户部国库里藏银700万两，到雍正13年时增加到5000多万两。雍正从火耗银上下手，不仅革除了积弊，清明了吏治，还促进了经济发展，给乾隆留下了一个很不错的吏治环境与繁盛局面。