第三节 括户举措，兴修水利
随着开元初期农业生产逐步走向正常，玄宗把经济财政政策的重点转向了解决逃户问题。在开元八年（720年），玄宗已经认识到了户口的流失已经成为国家财政的最大难点。“八年，天下户口逃亡，色役伪滥，朝廷深以为患。”单纯的安抚赈济，只能使百姓具备生存能力，不足以增加政府财政收入，即“虽户口岁增，而赋税不益”。唐玄宗采取较为严厉的措施，就是由宇文融主持的括户。在开元八年八月玄宗下的制敕中，明确地表达了这一思想：“政宽而慢，法弊而穷，弛而张之，其可致理。”“隐匿不作，人斯元怨；宽猛相济，政是以和。”从开元九年到开元十二年（721年至724年），唐朝政府集中力量进行了括户。
开元八年（720年）以前，唐玄宗的静民劝农举措，并没有懈决逃户返乡的问题，事实上逃户仍是有增无减，这就不能不使唐玄宗感到问题的严重，认为李峤宽与严结合的括户举措有助于问题的解决。于是，开元八年（720年）八月下达制书曰：“政宽而慢，法弊则穷。弛而张之，其可致理。”制书又曰：“隐匿不作，人斯无怨；宽猛相济，政是以和。”唐玄宗所说的“宽猛相济”，即是在这一治国方针下，“作一招携、捉搦法闻奏”。“招携”，是以安抚手法招诱逃户，从宽附籍；“捉搦”，是对限期内不“自首”的逃户，捕捉惩处。可见，唐玄宗已决心用李峤宽严相济的括户举措，来解决日趋严重的逃户问题了。
正式向唐玄宗上言解决逃户问题的是宇文融。宇文融是京兆万年（今陕西西安）人，开元初年曾任富平县主簿，因受到京兆尹源乾曜赏识而调任监察御史。宇文融鉴于当时“天下户版利隐，人多去本籍，浮食闾里，诡脱徭赋，豪弱相并，州县莫能制”这一严重现实，向唐玄宗上言：“天下户口逃移，巧伪甚众，请加检括。”宰相源乾曜对宇文融的建议亦表示“赞成”。十天过后，唐玄宗“敕有司议招集流移、按诘巧伪之法以闻”。唐玄宗敕令有关部门就宇文融的上言，讨论有关检括户口的问题，要求将议论结果向他汇报。于是，唐玄宗正式发布制书：“州县逃亡户口，听百日自首，或于所在附籍，或牒归故乡，各从所欲。过期不首，即加检括，谪徙边州。公私敢容庇者，抵罪。”宰相之一的源乾曜也赞成这一主张，玄宗紧接着就下敕要求提出检括户口之法。“敕有司议招集流移、按诘巧伪之法以闻。”
从宇文融上言检括户口，中间经过有关部门议论，到正式发布制书施行，前后不过12天，可见唐玄宗为解决这一问题的急切心情。诚然，这个问题他已在心中酝酿已久，是经过深思熟虑的。
从制书的内容来看，有以下四个要点：一是限逃亡户口在百日内自首，对限期内自首者当然是既往不咎；二是对自首者或就地附籍，或返回乡里，采取听其自便的原则；三是过期不自首者，加以检括，予以谪徙边州的惩罚；四是对敢于包容庇护逃户的官员或个人则依法问罪。同李峤的四项措施相比较，唐玄宗制书虽有宽严相济的内容，但不见有“垂恩德”措施中解决返乡户生活困难的诸多具体规定，如供应返乡途中食粮、返归后缺粮者予以赈济、田地荒芜者助其修营、勿征积欠徭赋等，更多地体现着“严”的一面。制书发布后，唐玄宗以宇文融为覆田劝农使。《新唐书·宇文融传》称：“勾检帐符，得伪勋亡丁甚众。”可见这次检括户口，主要是根据簿籍勾检逃丁、逃户，而且所获“甚众”，在一定程度上收到“收匿户羡田佐用度”的预期目的。为此，宇文融由监察御史（正八品上）被提拔为兵部员外郎（从六品上），兼侍御史。
宇文融的括户举措，始于开元九年初，止于开元十二年底，大体上可分为两个阶段。所谓“括户”，即是“括检户口”。早在北魏时期，国家为了同地方上的割据势力和豪强争夺劳动力，增加税收，制定了“检括户口”的法律。隋唐的法律中，对逃避赋税、徭役者有明文规定的刑罚。武则天时期，朝凤阁舍人李峤为解决逃户及其所引起的赋税收入减少的问题，曾提出过“设禁令”、“垂恩德”、“施权衡”、“为限制”等措施。“设禁令”是吸取隋朝括户采用的乡里连坐、开相纠之科的做法。“垂恩德”是为返乡逃户解决一些实际困难，招诱逃户返乡。“施权衡”是在逃户的返乡或就地附籍的问题上，听任逃户自行选择。“为限制”是规定逃户必须在百日期限内报到，算作“自首”，不究既往，听任其返乡或就地附籍。限期内不“自首”者则“迁之边州”，实际上是变相流放。李峤的上述措施，曾被武则天部分地采纳并在部分地区许行。
开元九年（721年）正月至开元十一年（723年）七月的检括户，除返回乡里与就地附籍由逃户自己选择外，其余皆为强制性措施和法令，主要体现的是“严”，给百姓带来了“烦扰”。在这种情况下，玄宗于开元十一年（723年）八月颁发了新的敕令，适当调整了括户政策，把括户和解决农民的土地问题、生计问题结合起来，既然是“一张一弛”，前一阶匿“张”得过了头，所以此时，存“群”的基础上略“弛”了一些，把以前的安抚政策和现时的刚猛政策融为一体，称：“前令检括逃入，虑成烦扰，天下大同，宜各从所乐，令所在州县安集，遂其生业。”
开元十二年（724年）六月，唐玄宗将上述原则具体化，发布了新的括户诏令，“制听逃户自首，辟所在闲田，随宜收税，勿得差科征役，租庸一皆蠲免。仍以兵部员外郎兼侍御史宇文融为劝农使，巡行州县，与吏民议定赋役。”六月诏令的要点有三：一是摈弃单纯括户做法，把括户与括田结合起来，令自首逃户“辟所在闲田”。二是只收自首逃户随土所产的实物税，免征正赋，即所谓“随宜收税，毋得差科征役，租庸一皆蠲免。”三是对不便于自首逃户的赋役，劝农使有权与吏民重新议定，即所谓“巡行州县，与吏民议定赋役。”这一诏令的三个要点表明，这次检括户口是把括户与括田以及赋税改革结合起来，较好地体现了宽严相济的原则，以安抚为主，因而在实践中能较为顺利地推行，使检括户口收到了明显的成效。关于“与史民议定赋役”，即《通典》及《旧唐书·宇文融传》所谈到的“其新附客户，则免其六年赋调，但轻税人官。”