清代的监察制度设计是怎样的 他们到底做了发挥了什么作用呢

中国监察制度历史之悠久，体制之完备，经验之丰富，影响之深远，在世界监察制度史上都很罕见。美籍专家吴克教授曾称赞说：“这一个独一无二的中国机构，是政治传统上很重要的部分，有如中国认为值得保存的其他许多事物，它历代相传，绵延不绝。它被认为重要和不容忽视，对西方政治可能有所贡献。”

但提起那些载入青史的言官，大多数人都会想起宋代或者明代。的确，相比前代明的士气之盛，清代的监察制度和言官气节好似都显得有些逊色。那么清代的监察制度设计是怎样的?他们在清代的政治生活中发挥过怎样的作用?又为何会留下会给后世留下清代士气不盛、监察萎缩的印象?

图/《走向共和》剧照

01 清代监察体制的设立

清承明制，同样，在言谏的制度的设计上清朝也基本沿袭了明制。在中央，清代设立监察机关都察院，以左都御史和左副都御史执掌院务，主要职责为监察朝廷政治得失，整饬纲纪等。此外，都察院下还设六科、十五道、五城察院、宗室御史处和稽察内务府御史处等机构，负责具体执行监察事宜。

在地方上，清朝在承袭明朝的基础上又有了新发展。地方的最高监察官是都察院所设的右都御史、右副都御史、右金都御史，但此职不设专官，皆由总督、巡抚兼衔;省级专职司法监察机构提刑按察使司，按察使司设按察使一人，正三品，“掌振扬风纪，澄清吏治，所至录囚徒，勘辞状，大者会藩司议，以听于部院。”此外，清代还在省与府(州、厅)之间设道，其中巡道主监察和刑狱。

从清朝历任统治者所发布上谕可知，统治者对于监察也是非常重视的。比如顺治九年，清世祖谕：“都察院为朝廷耳目之官，上至诸王，下至诸臣，熟为忠勤与否及内外官员之勤惰，各衙门政事之修废，皆令尽言。”康熙十八年也曾下谕：“自古设台省，原系朝廷耳目之官。上之是匡过陈善，下之则激浊扬清，务求知无不言，言无不尽，乃称厥职。”类似鼓励言谏的上谕、皇太极、嘉庆、道光等也多次发布。

图/清代山西巡抚衙门

02 清代监察制度的职能

清代统治者通过建立完备的监察制度，意在督促监察官员尽监察百官之责，最终保障各级官僚机构正常有序高效地运转。因此，清代科道官的监察范围极其广泛，具体来说可以分为政府的决策监督、行政效率监督、财务监督、现场随事监督等。

其中，行政决策监督是清代监察系统的主要职责，其他关于行政效率、财务、现场随事的监督等也都形成具体的制度或者设立了专职人员。比如在行政效率方面形成了一套完整的督催与注销制度，来负责对各承政机构的办事效率进行严格的监督;财务监督方面设立六科给事中的户科、十五道监察御史进行监督，还派遣专职的差遣，如巡槽、巡盐、巡仓等，对地方的财务进行监督。

总体来说，清代监察机关的监督范围极其广泛，监察机制的运行方式灵活多样，对封建国家行政管理特别是康、雍、乾三朝，发挥了重要的监督作用，保证了国家机器平稳、高效地运转，进而巩固了清朝的统治。

03 清代监察职能的萎缩

虽然清代拥有比前代更缜密、系统的监察制度，但监察制度却不可避免地走向了萎缩，这种主要表现在以下三个方面：

第一，存在“失监”和“虚监”问题。“失监”指监察机能的某一环节或某段时间内出现了“空白区”或“禁区”。比如雍正以前，八旗一向不受监察机关的稽查，直至雍正元年，才照御史稽察各部院例，令每旗派出满洲御史二人稽查。

“虚监”指监察官对监察对象有名无实的监督或稽察，此现象集中表现为科道官对满族王公贵族、官僚畏之如虎，尽可能少参或不参;对八旗事务向被言官视为议论的“禁区”，尽可能少说或不说。此外，嘉庆以后，因军机处杂人出入，谕旨易于漏浊，特派满汉科道各一人轮值该军机处，但这种稽察言官实际上只是军机处的警卫，而不属于真正意义上的稽查御史，即军机处所处理的奏折不受监察机关的任何稽查。

图/清八旗

第二，存在弹劫监察功能弱化或向其它职能转移的趋向。这主要表现为科道官勤于陈言而疏于举弹。近人汤吉乐曾根据《大清会典事例》、《钦定台规》、《皇清奏议》等6种书进行过初步统计，清代臣僚奏疏共1200余件，其中科道奏疏687件，而弹劾之疏仅223件，仅及科道奏疏的1/3。这无疑与清代“作奸犯科”的数目不相称。就是说，勤于“自鸣”而疏于纠勃是清代监察官为政的特色，这就大大削弱了监察机关对官僚系统的监督弹劾功能。

第三，科道官怠政溺职行为与自身的日益腐化。清代监察主体即科道官失职溺职与腐化现象，在清代各个时期都存在。康熙晚年就曾针对科道官的怠政说：“朕听政四十余年，言官有为人而言者;有受贿陈奏者;有报私仇而颠倒是非者。此等条奏，朕无不知”。乾隆时也曾针对各省大员贪贿、亏空重案少言官首揭的现象批评到：“岂竞毫无闻见，何竟无一人奏及?”“乃竟始终缄默，又安用此科道为耶?”