从二品布政司与巡抚几乎平级，为何权力相差甚大？有何内情？

1356年，朱元璋占领南京，设立了江南行中书省。从此以后，朱元璋开始承袭元朝的制度，大规模推行省制。

不过，虽然明制有不少承接元制，但由于刚刚经历动乱，朱元璋也在继承的基础上进行了相应的调整。

——例如，朱元璋统一全国后，先后设立了12个行省，但行省的权力过大，“举凡钱粮、兵甲、屯种、漕运军国重事，无不领之。”

所以朱元璋为了出现地方做大，于是在公元1376年，改行省为承宣布政使司，废除了行省平章事，将参知政事改为布政使，于是就出现了我们熟知的三司制度，而布政使也因此脱颖而出。

一、布政司的权力到底有多大?

按照早期的设置，布政使掌管行政权，按察使和都指挥使掌管司法和军事。不过随着制度的完善，布政使逐渐成为了地方行政机构的核心人物。

正如资料所载，布政史司不仅负责地方税务摊派及征收，而且还掌管了整个地方的财政开支。这些开支不仅包括官员俸禄和军饷支出，同时也包括了供养中央的上缴支出。

这三项权力相当重要，收税使得布政使直接掌控百姓生死，是百姓眼中最具有权威性的人。而掌握财政开支，就不得不使得另外两司逐渐向其靠拢，并且使得布政使垄断了和中央的交流渠道。

——也正因为如此，布政使在明末清初被称之为“守土官之首”。

通过以上内容可以看出，虽然朱元璋对行省制度进行了分割，但因为行政惯性，布政使还是成为了地方上的权力核心，虽然它只有二品的头衔。

靠着新出台的三司制度，布政使快速的完成了对地方资源的整合，帮助朱元璋建立了稳固的大统一政权。

从其影响上来看，布政使有力的避免了地方割据局面的出现，对于明朝早期的政治经济的恢复发展有着重要的作用。

但是，朱元璋早期的制度都过于强调为大统一服务，因此随着朱元璋的老去，随着制度的发展，三司制度逐渐出现种种问题。

虽然布政使号称“地方官之首”，但它终究只能靠着财政去影响其他官员，而无法真正做到对地方权力的有效统合。

在无事发生之时，布政使足以应对局面，可一旦有事发生，三司制约，各方调度迟缓现象就容易出现。

在明朝历史上，地方曾出现多次叛乱和大的战争，其中包括宁王之乱、土司之乱，还有著名的银匪之乱，以及倭寇之乱和北方边乱。

面对如此众多的问题，布政使无法做到有效的调度，以至于出现地方失守，中央对地方危机反应迟钝的现象。

——比较典型的例子就是，危机来临之时，行政权和军事指挥权争权，闹到最后城破人亡，只能以死报家国。

二、巡抚的诞生与功能

——在这样的危机下，明朝统治者不得不将地方权力更为集中，因此三司制度的头上又出现了一个新的制度，巡抚制度。

明史记载：建文元年三月，遣“侍郎暴昭、夏原吉等二十四人充采访使，分巡天下。”“问民瘼，课吏治，皆得便宜行之。”

也就是说，明惠帝时期巡抚制度的雏形开始出现，而且他的登场如同汉朝的刺史制度一样，本质上是中央派出要员去巡视地方，是中央对地方的一种监察手段。

但正如前文所说，当中央采访使发现地方三司无法应对，各方调度失灵时

，他们必然会像汉末的刘表等人一样，建议设立更加强大的地方行政长官。于是巡抚制度正式登场。

《明史·宣宗本纪》记载：“洪熙元年八月癸末，大理卿胡概、(四川)参政叶春巡抚南畿、浙江。设巡抚自此始。

此时的巡抚都为中央的派出大员，他们的登场是临时的，并没有对三司制度进行本质性的破坏，而他们的权威也来自于皇帝给予他们的信任，布政使只能对其恭敬有加。

但到了明朝中叶以后，各种地方动乱越来越严重，尤其是明崇祯年间，为了应对恐怖的农民军起义，杨嗣昌等人甚至提出了建立五省总督的观点。

因此，巡抚制度随着地方动乱的持续性，变成了一种固定性的制度。而原先的巡抚也由中央派出人员，变成了中央的实职人员的兼职。

——例如，巡抚和总督不仅在中央有着极高的头衔，而且还开始加都御史头衔，监管军务。到此为止，基本上形成了巡抚全方位大于布政使的格局。

但是，根据《昭代典则》记载：“巡抚是以京官巡抚地方，布政使仍然是地方最高行政长官，主管一省的民政和财政。”

总结起来就是一句话，强龙不压地头蛇，中央虽然权力大，但人家的根基在中央。

而且，巡抚只是临时机构，终有一天是要回到中央的，巡抚走了以后，布政使依旧是大老爷。那么从什么时候开始，布政使被彻底拉下神坛呢?

三、布政使们的黄昏

——这就不得不说到清朝布政使们的诸神黄昏。

众所周知，清朝和明朝一样也继承了前朝的制度，在顺治皇帝时期，清朝政府就先后设立了十几个省份的巡抚和布政使。

但清朝统治者似乎意识到了三司的问题，所以他开始有意识的将权力倾向于巡抚，而不是布政使。

——其中最典型的例子就是顺治4年，仅仅只有广东省事先设置布政使后设置巡抚，其他的省份几乎全是先设巡抚，后设立布政使。这是一个十分重要的信号。

随着战乱的平定，清朝进入了所谓的康雍乾盛世，这一时期社会较快的发展，政治制度得到了很好的完善。

于是在乾隆时期基本形成了八总督和十八巡抚的固定格局，虽然巡抚的权力还未完全确定，但也基本上形成了布政使从属于督府的格局。

史料记载，乾隆13年清，政府议准：“外官官制，向以布政使司领之，但督抚总制百官，布、按二司皆其属吏，应首列督抚，次列布按。

学者评价：布政使仅仅成为了一省钱粮之总汇，从此失去了守土官之首的地位。

然而，在封建王朝，权力的博弈不是分个高低，而是零和博弈。

正如前文所说，巡抚和布政使存在着地头蛇与空降司令的斗争，但随着巡抚制度的明确化，巡抚不再由中央高级官员兼任，而是“不拘品秩，择贤能者。”

所以布政使也进行过相当激烈的反抗，巡抚和布政使斗争相当激烈。

然而比较残酷的是，到1840年以后，这种斗争局面被彻底改写，属于巡抚的时代到来。

——众所周知，1840年以后，清朝面临严重的内忧外患危机，尤其是太平天国运动，几乎摧毁了地方权力的平衡。

为了更好的集中权力守土，中央授予巡抚空前的战时权力，例如著名的李鸿章，他就掌握了行政军事和财权，几乎成为一省的王。

当然也有的布政使想要对巡抚进行掣肘，想要从税收和工资支取方面想办法。

但以曾国藩为首的巡抚大员们却提出了收取厘金，于是巡抚直接绕开了地方税收机构，开始独立掌握财权。

这是相当恐怖的现象，因为巡抚彻底摆脱了布政使对其最后的影响，而且这一现象逐渐发展为地方权力下放，中央再无力约束地方督抚。

连中央都对此无能为力，那么法理上本就不如巡抚的布政使，自然也就逐渐的落寞。

而且，明朝时期布政使因为掌握着上交税赋的权力，所以拥有与中央沟通的单独渠道。

但自从太平天国运动爆发后，曾国藩、李鸿章等人都掌握着上书中央的权力，甚至他们还垄断了这一渠道，布政使只能通过巡抚来向中央表达诉求。

于是，从那以后布政使的名号逐渐的消亡，频繁出现于我们眼前的则更多的变成了总督和巡抚。

——不过面对地方权力下放，地方权力空前集中于巡抚，清政府也曾想要进行阻止。

例如宣统元年，清政府就曾改阁外省官致仕图，集中财政，而且再次提出了要集中财权统归于藩司。但可惜清政府自己烂泥扶不上墙，三司也早就被打断了脊梁，再也不能重现当年的荣光。

不仅如此，在八国联军侵华的时候，东南五省居然能够公开自保。而辛亥革命爆发时，各地方巡抚能够直接支持革命。

因此，巡抚迎来了最巅峰的时刻，连中央都无法阻挡，更何况是小小的布政使。

四、总结

最后进行总结，明初实行三司制，其本质是为了加强中央集权，颇有分权与制衡的影子。

但封建政府和民主政府有着巨大的差异，封建政府的权力是私有的，权力具有极强的排他性，所以一旦有大事发生，三司制度就变得滞后和资源的浪费。

于是巡抚制度就诞生了......

但巡抚制度本质上也没有脱出封建权力逻辑，所以他们在掌握各大权力以后，开始脱离中央，极大的破坏了中央集权制度，最终导致清朝的崩坏。

因此，巡抚和布政使是两种阶段的产物，一个是地方权力遭到极大削弱时的时代产物，另一个则是中央权力下放时的巅峰产品。

无论从哪个角度来看，二者都不可同日而语。