知史鉴今 | 贺沛：PPP在中国——从唐代刘晏模式，到清末官督商办
政府（Public）与商人资本（private）合作（partnership）的PPP模式并不是一个新生事物，在中国历史上一直存在，也一直在探索演进中，从最早的刘晏模式到清末的官督商办，中国古代PPP形态的流变与嬗替，有着一条清晰的历史脉络可寻。鉴往知来，通过对从刘晏模式到“官督商办”的历史回顾和反思，可以使人们对当下实行的PPP模式有一个更加清醒的理解与认识。
最早的PPP制度设计：“刘晏模式”及其形态嬗递
中国历代的统治者都会思考如何处理官营与民营的关系。围绕盐铁等有关国计民生的重大工商业经营，古代中国最终形成了以官私合营为主要特点的“刘晏模式”。
“刘晏模式”是一种官府（Public）与私人（private）共同参与（partnership）重大工商业经营的模式（PPP），这是中国传统工商管理制度变迁的结果。这种政府（Public）与商人资本（private）合作（partnership）的PPP模式，打破了工商业经营完全“官本位”和官府完全垄断工商利润的局面，实现了官商分利和相互利用。
古代的重大工商业主要包括煮盐、冶铁、酿酒、制茶、纺织、陶瓷等国计民生行业。重大国计民生行业呈现历史的动态演进，如酿酒、制茶等行业曾因巨额税收收入而被列为国计民生行业，后来又发展为一般工商业。大体而言，中国历代的重大工商业经营可分为官营与民营两种模式。唐朝刘晏改革以前，中国古代有关国计民生的重大工商经营经历了三个阶段，即“工商食官”阶段、自由放任阶段和基本官营阶段。
商周时期，基于社会生产能力，人们集中资源为上层社会提供物资，凝聚了当时最高创作智慧，工商业经营实行近似于完全官营的经营模式，即“工商食官”制度。工商业依附于官府并且为贵族阶级所垄断，盛行于西周时期，给后世呈现了精美的青铜器、大型煮盐遗址等。春秋战国至西汉前期，政府对盐、铁、酒的生产采取自由放任政策，私营大工商业者纷纷涌现，出现了中国古代社会商品经济发展的第一次高潮。
自汉武帝开始，重大工商业开始被纳入完全官营轨道。民间工商业的活动空间变得越来越小。虽有贤良文学在“盐铁会议”上据理力争，但始终没有扭转完全官营的发展路径。正如贤良文学们所预测的，因为工商业完全官营，“因权势以求利者，入不可胜数也。食湖池，管山海，刍荛者不能与之争泽，商贾不能与之争利”。政府在重大工商业的产销中所占比重越来越大，对地方和民间商业经营形成挤出效应。直到封建社会中期，重大工商业的完全官营才变得越来越不合时宜。
唐朝刘晏在改革中尝试将官营与民营有机结合，重大工商业经营中的“刘晏模式”开始形成。刘晏经济改革是从盐业经营改革开始的。他将汉朝以来重大工商业产品的产销模式由“官产官销”变为“官产商销”，引入商人与商业机制。刘晏改革以食盐改革最为典型。政府首先在食盐产地组织生产及收购，然后根据其预期利润加价，最后批发给盐商，即所谓“收盐户所煮之盐鬻于商人，任其所之，其余州县不复置官”。官府把握住生产与总批发环节，商人则享有充分的销售权利。
在销售性质上，食盐是极有需求弹性的商品，加价销售会获利颇多，所以商人也会积极承销。这样一来，不仅大量节省了原来必须由国家支付的食盐的运输和销售成本，而且销售效率提高，官盐的销售范围扩大了许多。同时，政府在全国各地设立“常平盐”，政府掌握一定数量的食盐，专门用于在盐价过高时平价销售，防止盐商漫天要价，“其江岭间去盐乡远者，转官盐于彼贮之。或商绝盐贵，则减价鬻之，谓之常平盐，官获其利而民不乏盐”。通过商人承销食盐，辅之以“常平盐”，仅十年左右，唐朝的盐利就猛增到了六百万缗，“天下之赋，盐利居半，宫闱服御、军饷、百官禄俸皆仰给焉”。刘晏在漕运改革中也实行了类似改革。
以雇佣劳动代替强迫劳役，力夫由征役改为招雇，采取支付工资的有酬劳动方式。亚当·斯密曾经说过：“所有国家和历史经验都证明了，使唤奴隶来工作，虽然表面上只需支付养活他们的费用，最后算起来其实是最昂贵的。一个没有资格拥有任何财产的人，除了尽量多吃少做之外，不会有其他兴趣。除了足够换来维持自己的生存，任何更多的工作分量要从他身上挤出来，都只能使用暴力逼迫。”刘晏废除行之已久的强制无偿劳役，大大提高了劳动效率。
在现实生活中，官营和私营都有各自带动经济发展的积极作用。但从利益角度看，“刘晏模式”的官商分利问题颇为微妙，两者在市场份额的占有和利润的分割上都存在对立竞争关系。刘晏改革的成功之处就在于很好地缓冲了这种对立竞争关系，不仅强调官营，也重视私营，变以前的官府“独利”为官商“分利”，是对工商利润的一种重新分配。
唐朝刘晏改革以后，官营与民营相兼成为历代重大工商业经营的主要原则。北宋政府对重大工商业经营采取官营与私营相结合的方式。王安石主张发展官商而利用私商，认为“公私皆贩运之人”，实施官商并卖制。王安石推行的经济改革可称为“灵动权变”，依据经济效益改变具体经营模式，有时偏重官营，有时偏重民营，但基本未脱官营与民营相兼的模式。欧阳修反对“夺商”，指出在盐、茶问题上“夺商之谋益深，则为国之利益损……夫欲十分之利皆归于公，至其亏少，十不得三，不若与商共之，常得其五也”。
到明朝初期，盐茶专卖实行“钞引”制，矿冶以官营为主，民营辅之，同时在全国建立了庞大的丝织、造船等官府工业体系。明中叶以后逐渐放弃对官营工商业的直接、全面经营，转而将专卖权和专贸权出售给商人，采取了与商人合作的间接经营方式，从而开始了向官督商办的转变。而同光时期的“官督商办”可以看做是PPP模式的一个历史原胚的裂变。
从历史上看，很多朝代都经历了重大工商业官营与民营动态调整的过程。一般情形如下：王朝初期，政权力量强大，官营工商业占据主导；王朝后期，政权力量松弛，私营工商业则有重大发展。例如明朝食盐的经营模式，从明初的全部官营到后期全部商营；钢铁、丝织、瓷器、造船从官产占主导到民产占主导，这些变化使一批商品经营者发家致富成为富商大贾，明朝政府的税收也因此日益增加。到明后期，私营工商业就成为明朝社会生产的主要构成部分。
PPP核心是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品与服务彼此达成的一种伙伴式的合作关系，通常以特许权协议为基础，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，政府与社会组织之间建立起“利益分享、风险共担、全程合作”的共同体关系，其初衷是调动民间资本参与社会公共事业投资，最终使合作各方达到比预期单独行动更好的结果。
同光时期的 PPP的裂变与嬗替
清末同光中兴时兴办了很多洋务事业，多以官督商办为治理形态，官督商办是由政府（Public）出部分资本，招士绅（private）入股，由国家监督士绅协助（partnership）官家办理，把同光时期运动由官方推向社会，如轮船招商局（1873）和开平矿务局（1878），这就是大清式的PPP的雏形。
大清式的PPP“官督商办”最早由李鸿昌于1872年提出，其目的是为了解决当时由于国家经费不足、财政支绌而衍生出来的养船问题，本质上属于政府招商。“官督商办”提出的历史背景是同光时期运动，中国受到西方冲击，奋力进行国防现代化。军事工业的发展需要以大量民间现代工业为基础，一种理想的模式是国家投资军工产业进而引发与之配套的整个民间工业的大发展，二者相互促进，形成一个正反馈过程。
中国同治中兴的时代，全球也开启新一轮大变法：
美国：1861年结束南北内战；全美超过8000人口的城市只有141个，钢铁产量还不足100万吨；1865年，安德鲁·卡内基创办钢铁厂；1871年，JP摩根创办金融公司；
日本：1868年，西乡隆盛推翻德川幕府，“明治维新”；1870年12月，设立工部省；创办横须贺、横滨制铁所、长崎制铁所、关口大炮制作所、石川岛造船所等诸多国营企业；
德国：1870年，统一的德意志帝国成立；
英国：1869年，苏伊士运河开通；1871年，伦敦到上海的海底电缆铺通；
金本位制度：英国1816年；法国1873年；美国1879年；德国1873年。
同一时期中国同光时代的“官督商办”PPP之所以没有发展起来，主要是因为“官督商办”在当时充其量只是官方与少数有功名的绅商之间的合作。一般商人并无政治地位，和官方的联系也少，他们被排斥在一体化结构之外。“官督商办”事业既然属于一体化组织，所以，它不仅没有成为政府动员商人之机制，反而成了一个垄断和压制商人投资近代工业之手段。这就从客观上决定了150年前PPP“官督商办”乃至整个同光时期运动发展的空间极限。
为什么大清式的PPP模式在同光时期没有加速成长，成为中国现代工业基础呢？关键正在于：同光时期运动未能真正动员整个士绅阶层。
第一，乡绅不关心城市事物。传统一体化组织方式中官绅合作是为了建立农村社会秩序。太平天国后，官绅合作之重点也依然是恢复地主宗法组织的乡自治，整个士绅阶层关注的重心是乡村重建，恢复农村社会秩序。而兴办同光时期和现代工业是在城市里的新型事业，这就难以社会动员居住在农村、只关心农村事务的大多数士绅。这就决定了同光时期运动不能把工业化运动深入民间。它所能直接动员的经济资源，也就远不足以提供工业化的全部投资。
第二，儒家义理不认同同光时期。儒家“重农抑商论、崇本抑末论、义主利从论”的千年锁链，压制着工商业。同光时期运动虽被纳入儒家经世致用学说得以展开，但有可能和传统国策有冲突的同光时期很难顺利推进，并被固守儒法的守旧派批判阻挠。同光时期只是少数人的事业。
第三，职业商人未参与同光时期。同时，官督商办只是官方与少数有功名的绅商合作，一般商人并无政治地位且被排斥在外。官督商办表面上是动员民间投资，实际上压制着商人去投资近代工业。商人对官督商办的态度大体经历三个阶段：第一阶段是犹豫观望，入股者不多。第二阶段是在19世纪70年代末和80年代初，入股较为踊跃。第三阶段则因深受官督之苦，屡遭盘剥，商股啧有烦言，遂对大清式的PPP深恶痛绝。
政商关系受“抑商国策”所限，农村的官绅合作管理模式不可能移植到工商企业之中，这就限制了同光时期运动对乡绅阶层社会资本的社会动员能力。
光绪甲午战争前所办企业，轮船招商局、上海机器织布局、上海电报总局、云南铜矿、中国铁路公司等等都实行官督商办。至于官商合办，虽有企业试行，但终不成；可以说，官督商办是同光时期派民间资本的PPP模式的主要形式。
官督商办PPP模式企业的特点：
1、官股较多：
由于招募商股困难，同光时期派官督商办企业中都有大量的官款，这些官款多是作为借贷资本给企业用作开办费的。在各企业开办初期，官款所占比重都很高，往往占到一半以上，高者达70%~80%。几个经营较好的企业，如轮船招商局、开平煤矿，上海织布局等，开办以后再增添商股，使得商股比重有所上升。
2、向外商借款较多：
据统计，甲午战争前轮船招商局、中国铁路公司、开平矿务局等向外商借款达500余万两，比官府垫借款还多。
3、经营管理体制：
官督商办企业大都采取总办（或督办）、会办（及帮办）制度，总办、会办中虽有不少人是商人或买办出身，但他们并不是由股东选举的，而是由官府任命的；企业的决策、监察、高级经理人的任免等，都掌握在官方手中，“由官总其大纲”。除了盈亏由商股负责外，一般中小股东在企业中处于根本无权过问的地位，官商矛盾成为企业内部最大的矛盾。
4、垄断特权较多：
除常有减税、免税优待外，多享有官府给予的垄断特权，如上海机器织布局10年专利特权等。
5、采用雇佣劳动，以盈利为主要目的，已是资本主义近代企业。
同光时期同光时期派兴办民用企业是从航运业开始的。过去关东和东南沿海的运输，一向是中国沙船业独占。第二次鸦片战争后，外资夺取关东和东南沿海贸易和长江贸易运输的特权。在外国轮船的冲击下，中国沙船业受到致命打击，到19世纪60年代只剩下四五百只。由于沙船业的迅速衰落，漕粮北运成为迫切需要解决的问题。
同时，李鸿章等目睹外国轮船取得我国沿海和内河航运权后，垄断运价，利润惊人。这样，正寻找“求富”的同光时期派对投资轮运业颇感兴趣。1872年11月，李鸿章利用所任北洋通商大臣的地位，拨垫官款向国外订购轮船，上海成立轮船招商局。
最初，李鸿章选用沙船商人三品衔道员朱其昂拟章试办。由于他在商界的号召力有限，使招商局刚一成立就遇到集资的困难；朱又不善于经营新式航运，使招商局很快出现亏损。李鸿章不得不于1873年进行改组，招致唐廷枢、徐润等大买办入局，重订章程，续招商股，采取官督商办组织形式。
招商局是采取入股形式组建的，即把资本分为若干股份面向社会招股集资，投资入股者便是本局股东，拥有由招商局刊印发行的“股份票取息手折”，即股票。股份釆用记名形式，股票需“编列号数，填写姓名籍贯，并详注股份册”，且可以出让，但“必须先尽本局，如本局无人承受，方许卖与外人”，并规定“不准让与洋人”。这种集资方式，使招商局成为近代第一家中国人自办的大型股份制企业。
在这一PPP模式中，招商局的股商们之所以入股，另一个重要的原因是招商局的总办和各会办都捐有官身，且多与李鸿章关系密切，这使得股商们具有心理上的“安全感”。如朱其昂是以沙船为业的淞沪巨商，通过捐输获得候补知府衔，后转任候补同知及海运委员。盛宣怀出自官宦世家，其父盛康与李鸿章为相交好友，而盛宣怀本人是李鸿章的幕僚，时任知府、道员衔。唐廷枢做买办多年，积累巨额财富，与华商多有联系，在担任怡和洋行买办期间，捐了福建道官衔。徐润与唐廷枢为同乡，出身买办世家，后由李鸿章出面奏保四品衔，以道员身份跻身洋务派门下。招商局经理人的亦官亦商的身份使得他们能够同时获得清政府与实权派人物以及商人的信任。
1873年6月李鸿章委任唐廷枢为总办，徐润、朱其昂、盛宣怀等为会办，唐、徐主管航运和招股，朱、盛分管漕运和官务。同时，为增强公司竞争能力，朝廷“准每年分拨江浙漕米40万石交招商局”，这样新公司有一块保本吃饭的垄断利润（政府资源）。1873年设天津、汉口、长崎、香港等19个分局。
在唐、徐等主持下，招商局经营情况转好，到1876年时已有轮船11只，相继开辟沿海航线、长江航线和行驶日本及东南亚的远洋航线，初步打开局面。
但外商轮船公司对轮船招商局的兴办十分敌视，它们采用联合跌价竞争的办法企图挤垮招商局。在激烈的国际竞争中，招商局依靠漕运专利，又有官款的周转和华商的支持，还能应付。而外商轮船公司因运费降低减少了收入，美商旗昌轮船公司提出将全部财产卖给招商局，1877年3月以220万两价格成交。
招商局收买旗昌后，实力大增。但因收买旗昌主要靠借债，使招商局背上了沉重的债务负担；英商怡和、太古两公司又展开新的跌价竞争，使招商局的经营遇到更严重的困难。李鸿章以缓缴官款利息、加运漕粮、扩大内河运输。怡和、太古于1878年初与招商局订立“齐价合同”。
“齐价合同”议定的垄断价格高于当时的竞争价，使得招商局盈利增加，得到喘息机会；但怡和、太古两公司也借此巩固了在华航运地位。1879年夏，太古、怡和撕毁“齐价合同”，竞争再起。但是招商局在竞争中仍然能维持较好局面。1881年，招商局还清所有欠款，盈余过百万两，成当时清政府规模最大、效益最好的民用企业。
企业办得好，官家和商家的心思都变得活络起来，官督商办的体制矛盾从一开始就无可避免。唐、徐两人出身买办，他们认为“官款取官利，不负盈亏责任，实属存款性质”。1883年他们联名禀报李鸿章，称将官款“依期分还，币息陆续缴官，嗣后商务由商任之，盈亏商认，与官无涉，请免派员”。唐、徐此议等于要把招商局民营化，这当然大大地不合李鸿章的心思，他认为他们甚至是脑后生出反骨了。盛宣怀久窥宝座，乘机离间，密信呈报李鸿章，诋毁唐、徐办事无能。
1884年，上海爆发金融危机（中法战争）。徐润私自挪用16万两炒房，这时丑闻东窗事发。李鸿章委派盛宣怀查处这一事件，盛宣怀奏报朝廷，说徐润“假公济私，驯至亏欠局款”。徐润净身出局、职权被夺，股权尽失，不得不变卖所有的地产以至“家业荡然，生机尽矣”。徐润成为第一个因体制冲突而“牺牲”的国企经理人。
徐润被拔除后，第二年春夏间，唐廷枢也被调离招商局。盛宣怀终于当上梦寐以求的督办之职。上任之后，他当即宣布朝廷“派大员一人认真督办，用人理财悉听调度”。唐徐时期，官派人员很少插手具体的经营事务，而自此之后，盛氏身兼督办、总办双职，终于弄得官商不分。并暗用政府权势，逼迫其他私人股东一一撤股，使股权结构全面变色，招商局成为一家官督“盛”办的企业。
1885年，盛宣怀颁布《用人章程》、《理财章程》各十条，招商局正式确立官督商办体制。国进民退造成的结果是，到1894年招商局的船只数与十年前相近，为26艘，怡和与太古的船数则增加到22艘和29艘，中国水域轮船航运业的统治地位很快消失了。
同光时期，民间私人资本创办的新式工矿企业和运输企业开始陆续出现。最早使用动力设备的民资新式工厂是创办于上海的发昌机器厂。至1894年甲午战争前，全国各地先后创设的民办新式工矿、运输企业总计170家。这些企业大多集中在沿海沿江的通商口岸地区和原料产地，尤以上海和广州及其附近地区为最多。
同光时期本期是中国现代私企的初创阶段。私人资本主义工业产生的途径有三条：
1）由官办、官督商办、官商合办企业转化而来的。如安徽贵池煤矿，原先是唐廷枢、徐润用招商局资金开办的，为官督商办形式。1883年徐润破产，该矿改由商人徐秉诗接办，成为商办企业。
2）由私人工场手工业发展而来，即在手工业工场的基础上采用近代机器，成为现代工业。
3）由商人、华侨、买办、地主、官僚、钱庄主等拥有货币资本的人，投资设立工厂。
在同光时期的PPP尝试中，投资于现代工业的私人资本，绝大部分是由地租、商业利润、买办收入、高利贷利息等转化而来的。工业企业投资，只是这些人财富的一部分，还不是全资全职的工业企业家。
同光时期PPP模式特许权的大历史分析
考察同光PPP模式的特点，是一种典型的特许权。虽然说PPP这个称谓流行于英语世界，但是它并非像许多人想的那样起源于上世纪80年代撒切尔时代英国，也不是盎格鲁—撒克逊人的专利。至少在法国，有文字记载的合作实例已经有超过四百年的历史了。
PPP名词上说的是合作，其实是一种让渡：从法律关系角度上看的让渡、从风险转移角度上看的让渡以及从利润获取方式上的让渡。是强势政府变成弱势政府（需要PPP并和其一起成长壮大）再可能变成强势政府的一种过程。对社会资本说来，这是一种以长期投资换取可观回报的过程。所以它应该达成的是一种双赢结局。
对于社会投资主体来讲，PPP项目主要具有两块收益，一是项目收益，二是项目建设过程带来的收益。在不同国家和不同时期，PPP的具体形式多种多样，典型的包括BOT、TOT、DBFO、PFI、Concession等。从同光PPP模式的特点来看，由于几乎所有的PPP项目都有朝廷的特许。
当清末的维新官员李鸿章与张之洞等人振振有词地为官办或官督商办的企业辩护时，他们赢得了一大批追随者，几乎所有自以为有维新思想的务实派官员，都被他们集官民之优势、大力发展中国工商业的说辞所打动。
轮船招商局这家所谓的PPP企业模式，其自有资金额直到1887年才超越了债务。在将近20年的时间内，这家企业主要是依靠贷款维持，而这些贷款绝大多数是来自财政的低息或无息贷款。同时，政府还给予这家企业大量优惠政策扶持，如享受外资企业同等的税收优惠，如放弃更为廉价的外资航运公司，而指定招商局为国家储备粮“漕粮”的特许经营运输商。
“分运漕粮，兼揽客货”是李鸿章给招商局制定的营业方针。漕运在招商局的轮运活动中占有非常重要的地位。李鸿章把运漕视为招商局的根基和命脉，他在1872年年底对运漕事宜做了具体部署，调拨江浙漕米20万石，由招商局轮船运往天津，其运费、耗米等事项悉照沙宁船定章办理。
尽管政府在这家企业投入巨大，却放弃了本该在其中享有的股权，将丰厚的利益拱手相送。这是对民营企业的扶持，还是一种特殊的利益输送？不容忽略的是，招商局的股东名单上，翎顶辉煌，官商两栖者居多。
只有长期生活在通商口岸上海、香港等地，对西方的公司体制感同身受的郑观应等人才敏感到二者的不同，指出后者是虎，而中国的官办仿制企业不过是猫，如果体制不改，只仿效西方公司制集资、建立生产线的皮毛，只会贻误中国经济发展的战略性机会。
郑观应等人不幸而言中。总体来说，轮船招商局钱赚得不少，除了各级主管与股东分润之外，也贴补了户部库房与北洋海军一些钱。但这有什么用呢，它仍然是一个觊觎者众多、后继乏力的低效率企业。当轮船招商局以垄断权得意地来回于上海天津之间，几乎同时兴起的日本航运公司已经致力于开拓日美航线。
这些耗费大量社会资源的企业并未如愿构成中国现代经济集群，未能顺利转变为内生的、有效率的经济体，成为传统社会未能转型的关键因素之一。
诺思详细研究了西方资本主义经济的诞生过程，认为荷兰与英格兰之所以在大航海之后的资本主义兴起过程中脱颖而出，成功原因在于所有权的重建，而那些落后者却因为种种原因未抓住机遇，成为经济组织无效率的牺牲品。而有效率的组织需要在制度上作出安排和确立所有权，以便造成一种刺激，将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动。
在PPP英文没有流行前，这种政府和社会资本合作关系的主要表现形式叫做特许权（concession），而在特许权之前的方式在法国叫做包税制（affermage）。它是一种长期合约，合约中规定将土地开发权授予承包者。承包者代行王事、也就是在王权时代代替政府管理经营。承包租金可能事前约定、甚至可能事先支付而不用等待收割季节。这样一来，对国王的好处是：可以预收租金以供支出；将天灾人祸风险转嫁给了他人；进而从这种事务性的日常工作中脱身出来，以便集中精力处理更重要的国计民生的问题。
从这个意义上讲，法国是政府层面上的特许权发展历史最早、发展形式最多样化的国家。早在法国波旁王朝亨利四世时代的1598年，当时的苏利公爵将五块王室土地改成一块经营，同时将集合过的大块土地征税权出让给承包者。这次规模大想象力丰富的出让被以后的学者称为特许权的雏形。之后，法国式特许经营制度逐步形成规模，出现了众多包税人—承包者，最终形成总包税人—总承包者和总包税制。
以后，这种制度进行了多次重组，先是在1680年财政大臣科尔贝尔时代，之后在18世纪中改组四次，最终在1726〜1790年间形成了一种专门征税、间接支付给王权的私有金融机构。被授予特许权的征税者则被称为总包税人（fermier generaux）。这个机构在1790年被国有化，总特许人制度被撤销，包税制逐渐成为历史。但是随后衍生的特许权制度，在法国却被以各种方式延续下来一直到现在，而且发展得很好。
当今世界无论法国还是其他西方国家，特许权经营都是一种常见的商业模式。不过要区分政府特许权（concession）和商业特许权（franchise）。商业特许权也是一种权利、义务、利益和风险的让渡，这点上和政府特许权是相同的。不同之处在于商业特许权是私营机构和私营机构之间的合作，就像现在常说的B2B一样，而政府授予的特许权才能称之为PPP。
比如麦当劳和肯德基都是商业特许权的显著例证，都是一种商标或者公司名称的使用或者让渡；比如说遍地开花的各种汽车的经销商，就是特许经营者或者说特许权享有者（concessionaire）。在中国，近几年来商业特许权明显的例子就是全聚德烤鸭，各地的店铺都是相同的管理，相同的操作模式，烤鸭也是相同的口味。所以，这种特许的授予者可以是政府、也可以不是政府。
即便在政府层面，中国历史上也不乏PPP之例，比如同光时期时的“官督民办”就是政府和民间资本合作的范例，至今也有一百多年了。所以说，PPP这种公私合作形式由来已久，并非英国人的专利，只是讲英语的国家擅于总结归纳而已。
几百年前法国早期的特许权形式——包税制和土地有关，和庄园有关，和收成有关，所以它们最初的名称都带有土地出租和庄园式管理的色彩。但是到了后来，这种制度发展到了其他领域，特许行业包纳了间接税、人头税、什一税和二十分之一税，大的税种还有盐税、烟草税等。科尔贝尔时代法国重商主义发达，为了减少特许者人数、增加上缴数额、提高效率，科尔贝尔还组建了总包税人机构。
对政府而言，这种早期特许经营的好处是不言而喻的。因为政府可以预计到自己的收入以便衡量支出，还把经营风险转移出去，就像现在常说的资产负债表，特许经营后表上的收入都是稳定的现金流。此外，当时的王室控制力有限、无暇顾及所有领地情况，如果没有包税人帮助，有些钱可能根本就收不上来。
商人资本而言，特许经营好处也是显而易见的。因为他们代行王事，为政府做事，所以具有权威性，可以狐假虎威。他们可以借此收取佣金，瓜分国王和领主的权益而不受质疑。更重要的是他们可以提高价格，发现甚至创新更多的税收财路并严防逃税，以便最大限度地榨取自己辖区的财富。
法国历史上这种政府与社会资本的合作曾经是一种非常赚钱的模式。当时那些被授予总包税人资格、也就是特许经营者在十八世纪的法国多达90人，后缩减为40余人。其中最引人注目的安托尼·拉瓦锡既是一个出名的化学家，同时也是一个著名的特许经营者。
这些人都以其垄断地位赚取了海量收入，也被形容成贪得无厌的高利贷者、嗜血成性的吸血鬼，进而引发各地民众不满，被认为是社会不平等的根源。而总包税人制被认为是旧时代最重要的国家机制，在后来民众掀起的轰轰烈烈的法国大革命期间受到严重抨击。经过多年质疑后，1791年3月，总特许人制度被废除。又过了几年，40个总特许人中的28个在1794年5月8日这一天被送上断头台，包括拉瓦锡本人。总包税人连同其制度一起被历史尘封，但是特许经营却被以更为多样化的方式继续着。
在史学界，甚至有一种观点认为这种特殊的总包税人制度引发了法国大革命，葬送了旧制度。可见，早期政府特许经营制度既促进了社会的发展，又带有“苛捐杂税猛于虎”的色彩，起着“既可载舟，又可覆舟”的双重作用。
与英国人和盎格鲁—萨克逊国家发展模式不同，法国人开创了包税人制度，却从未在PPP法律上做多少工作，也不像英国人那样制订多部公私合营的立法，但是却以其悠久、形式多样的特许经营传统传世。法国大革命后，这个国家在政府和私人资本合作方面一直遵循公共利益高于私人利益、公共实体高于私人伙伴、特许合同必须符合公法和国家相关规定的一般原则。
事实上，从英国撒切尔夫人时代开始，英国人主要奉行经济私有化政策，而法国在左翼总统密特朗之后一直企图在私有化和国有化之间寻求平衡。所以说英国和盎格鲁—撒克逊国家在PPP这点上更多的遵循市场准则，而法国则更多的强调国家的作用。当然，法国在上世纪80年代后政策一直纠结在私有化和国有化之间。左派上台后就将一些关乎国计民生的企业收归国有，右派卷土重来后就实施私有化政策。这种左右摇摆政策导致经济长期停滞不前，投资意愿不足，社会创新动力不高。这之后在右翼总统希拉克时代也是如此，尽管在他十年统治时期法国PPP类项目发展很快也很赚钱。
就PPP这种合作来说，私人企业有其利器，就是可以在政府想不到的地方赚钱，在政府力所不能及之处赚钱，还要比政府赚更多更便捷的钱。但政府也有利器，养肥的猪可以宰掉，因为即使猪圈不是自己的，猪圈周边环境也归自己管辖。尽管政府不是万能的，国家却有无限征税的权力和随时根据需要改变规则的权力。双方合作中，国家一个重要公权力就是国有化，国会也可以为此修改法律，这是每个主权国家都拥有的权利。
但是这个权利的滥用会导致市场无序、政府信用度的降低、外资和本国资本投资兴趣的缺乏，进而导致社会经济增长乏力。所以政府在动用这个无人能及权力时也要事先评估其双重效果。希腊左翼政府2015年2月上台后声言拒绝履行上届政府签署并承诺过的紧缩政策、还企图搁置私有化进程引发的世界性恐慌。希腊皮拉鲁斯港口就是按照PPP形式由中国大型国企中远集团在未来几十年内特许经营的。希腊政府出尔反尔的行为当然会引发中国政府和企业的严重关注，也会严重影响其国家信用，使得这个国家长时期缺乏国际资金支持，最后还可能陷入国家破产的窘境。
“刘晏模式”与近代PPP形态的比较
清廷在平洪杨回捻后的重大工商经营改革采取了官督商办、官商合办等工商经营方式，但依然留下了“刘晏模式”烙印。同光中兴的洋务运动前期，洋务派以“自强”为旗号，采用完全官办的形式，建立了包括钢铁、煤炭、造船等产业在内的近代军事工业，如江南机器制造总局、金陵制造局、福州船政局、天津机器局等。洋务运动后期，洋务派打出“求富”的旗号，开始引入“商股”，采用官督商办的经营方式，兴办了包括航运、铁路、开矿、纺织等产业在内的近代民用工业。洋务运动中的民用工业大都采取官僚委托商人募集资金，采用机器进行生产的方式。这些企业已基本属于资本主义性质，但封建因素浓厚，组织机构类似衙门，“官”的权力显著加强，“商”的色彩大为削弱，封建气息窒息了企业发展的生机。
19世纪90年代以后，这些企业逐渐没落，有的被外国资本吞并，有的改为官商合办或官办，或改为完全商办，有的则成为官僚集团的私产。因此，洋务运动的官营与民营并没有实现有机结合。中华民国成立后，围绕重大工商业经营，民族资本家与官僚资产阶级进行了激烈争夺，最终以官僚资本胜利、民族资本失败而告结束。从“百年老店”——中国银行在近代的身份转变，可以窥见官营与民营的竞争过程。
1912年中国银行在原来大清银行的基础上正式成立。1915年以前中国银行的股本都是官股。从1915年开始，商股比重逐渐加大。1917年官商为争夺中国银行领导权爆发“则例之争”。中国银行商股股东成立股东联合会，保住并增加了商股所占比例。从某种意义上讲，中国银行的股权已从北洋政府手中几乎全部转移到私人手里。中国银行逐渐由一家国家资本银行转为商办银行。
等南京国民政府成立后，又对中国银行加入官股，进行渗透。1928年中国银行改组为国际汇兑银行。1935年国民政府强行修改《中国银行则例》，通过发行金融公债的方式募集资金，增加官股1500万元，官股比例达到50％，最终成为官僚资本银行。
中国近代工业最早出现的行业是船舶修造业和机器制造业。由于对外贸易增长，轮船航运业的发展，不仅使上海外资船厂进入一个新扩张时期，且刺激了本国资本船舶修造业的兴起。中国民办新式船舶与机器修造工业的产生之初，虽多为手工业作坊，但在发展中通过承接外国轮船的小修理业务，开始引进车床等机器，并使用动力设备，成为近代船舶修理厂。后又随各种新兴民办新式工厂的出现，推动民办机器工厂的兴起。
这表明：中国民办新式工业的产生，并不完全是一开始都从国外直接移植机器投资设立的，而通过手工工场逐步转化扩展为近代新式工厂，也是一条重要的途径。胡雪岩的社会资本和政府之间的产融互动是同光时期的巅峰代表，他依仗左帅权势，在各省设立阜康银号20余处，成为信用最好、实力最强的徽商钱庄，并经营中药、丝茶业务，操纵江浙商业，资金最高达2000万两以上，拥有土地万亩，在短短20年内一跃成为全国首富，是中国商业史上产融互动的巅峰代表。他商业直觉超众，注重诚信，为人圆滑，处世周全，在狠狠赚钱的同时深得朝廷信赖，被授布政使衔江西候补道，从二品顶戴，是清朝300年唯一被赐穿黄马褂的商人，乃是中国“红顶商人”[1]的百年精神图腾。
胡雪岩一生命运的转折，是1883发起生丝大战，惜乎失败破产。胡的破产，宣告传统商人阶层的集体陨落。“三大商帮”中的两支，徽商和江浙商人在此役中损失惨重，从此一蹶不振。萌芽于晚明的纺织业，也彻底崩盘。同时，1883年上海一众丝业投机者投机失败，累及数十家钱庄倒闭，钱庄的黄金时代一去不返。1884年8月22日，福建马尾海战。由左宗棠首倡、胡雪岩筹款创建的福建水师舰队全军覆没。第二年9月，左宗棠病逝于福州。11月，朝廷下令对胡雪岩革职査抄，严加治罪。他遣散姬妾仆从，在圣旨到来之前，就非常“及时”地郁郁而死。他的棺木被一老仆埋于杭州西郊鸬鹚岭下的乱石堆中，一直到整整100年后，才被人偶然发现。
长江是中国内河航运的大动脉，长江航线是外国航运势力争夺的重心。最早驶进长江的外国轮船是美商琼记洋行。在同光之前的时候，美商旗昌洋行驶入长江。1861年英商宝顺洋行进入长江航线。随后，英商怡和洋行在1864年也进入了长江航线。至此，形成以四大洋行为主竞争长江航线的局面。
由于外轮蜂拥而至，云集长江，很快就出现货源不足，运力过剩的情况。各家轮船公司为抢夺货源，竞相降低运价。在激烈竞争中，实力相对较弱的航运公司难以支撑，从而退出长江航线。19世纪60年代后期形成旗昌轮船公司在长江的垄断地位。而美商的琼记和英商的怡和、宝顺则被挤到上海以南的沿海航线。
到也同光时代，英商太古轮船公司开始驶入长江航线与美商旗昌展开竞争。经过几个月的削价竞争，到1873年底，太古的货运量已经和旗昌相等，迫使旗昌不得不在7月与太古达成运价协议，和两公司共同结算的制度，平分长江航运的利润。最终打破60年代后期形成的美国独霸长江航线的局面，形成英美共同垄断的新格局。
到同治中兴的同光时期时代，英国太古洋行和怡和洋行就已开始垄断长江航运。但1896、1897年，日本大阪商船会社在日本政府的支持下开始航线于上海和汉口之间，并试图与英国相竞争。随后，德国也派船进入长江流域航行，并一度次于英国而居第二位。法国于1902年组织东方轮船公司，也以总吨数2867吨航行于长江和沪宁一线。至此，长江航线成为四国（英、日、德、法）混战的局面。
20世纪初随着新竞争者的加入，长江成为五国九公司混战的战场。德国在开始时来势汹汹，但缺乏英、日的后继力量，在英国的反击和日本的争夺下，无论是吨数还是所占比例都逐年下降。法国则自始至终力量不足，在其顶峰也不过占6%左右。10余年相互竞争间的此消彼长，到1911年最终形成英、日并霸长江的局面。
同光时代前咸丰时代，买办在履行洋行业务代理人职能的同时独立经营自己的企业已成普遍现象。买办自营商业有自己独立的商号，有一套完整的商业机构，不是洋行的下属组织，也不是固定为某一洋行服务，属于买办自己独立的商业活动。同时，买办自营商业的经营范围多与其受雇洋行的业务内容相同，这些买办在代表洋行做生意时，交易对象往往就是他们自己的商号。买办自营商业与洋行业务多为上下游关系。
此时期，买办既是洋行雇员（工资+年终分红），也自营工商业（佣金率平均数1.5%~2%）。多渠道的优裕收入，使买办迅速积累起巨额资本，到光绪时期，已成士农工商之外、别成一业的最富裕的特殊社会阶层。在同光时期，唐廷枢、徐润、郑观应和席正甫并称“四大买办”。
光绪第一次中日战争后，外商经过几十年经营已逐渐熟悉中国商情，英美烟公司、美孚油公司等外商企业相继废止或变革买办制度，将从买办改为高级职员，并实行经销代购等近代商业经营方式。这样，中国雇员与外商雇主之间已从原来买办那种兼有雇佣与商业代理人的双重关系变成单纯的雇佣关系，且不能再自营商业。
和轮船招商局关系极深的徐润，是这一时期PPP模式下社会资本命运的典型代表，徐原是英商宝顺洋行买办。1859年在宝顺洋行任职时和朋友合开绍祥字号，包办各洋行丝茶棉花生意。1868年自立门户，成为近代中国一代实业家。
他先是开设上海宝源祥茶栈，随后与人一起创办上海茶业公所，成为“近代中国茶王”（1886年中国茶叶输出量达268万担，创茶叶出口的历史最高纪录，直到整整100年后的1986年中国改革开放才被突破）。
然后他将已有房地产作抵押，从钱庄和银行贷得资金，在上海购置新产，再将新产作抵押借贷，以层层抵押的办法获得资金，投资房地产业。至1884年，投入200多万两银子，拥有地产3000多亩（300多亩已建房子，每年可收租银12万余两）。他先后和华商、外商合创了上海地丰公司、宝源祥房产公司、业广房产公司、广益房产公司、先农房产公司等，成为名副其实的“地产大王”。
1873年，招商局由官办改为官督商办，委任唐廷枢为总办，徐润为会办。徐润采用先进的经营管理方法，发展了招商局，使之成为当时同光时期运动中最大的经济实体。1875年徐润仿照外国保险公司的做法，首创中国保险业，开办中国自己的第一家保险公司“仁和水险公司”，1878年，又成立“济和水火险公司”（各集股50万两）。1886年，两家合并为仁济和保险有限公司。
PPP形态的的现代表现
1949年中华人民共和国成立，在经过短暂的官商并行后，中国经济迅速进入“公私合营”阶段，紧接着又进入完全的国营阶段。新中国成立后，通过对官僚资本的没收和对资本主义工商业的社会主义改造，建立了国营工商业，私营工商业于1956年后不复存在。1978年以后，改革开放政策之下的现代国营工商业仍然存在古代官营经济所存在的效率低下等问题。
有关国计民生的工商业经营面临着同刘晏改革相类似的背景，即因为对国计民生行业的经营完全采取了官营的模式，进而导致生产效率的低下、产出的降低乃至整个经济增长的缓慢。中国的工商业经营必须做出相应改革，打破完全国营的坚冰，回到国营与民营有机结合的轨道上来。十一届三中全会后，中国政府开始各项改革，在国营经济占主导地位的基础上，民营经济、外资经济等经济成分相继出现，“刘晏模式”又开始发挥作用。
40多年的经济发展证明，对有关国计民生的重大工商业，其经营必须采取国营与民营相结合的方式，完全的国营或完全的私营都不是最好的选择。国营、私营二者缺一不可，国营可以保证公共产品的公益性，而私营则可以通过竞争，提高服务水平，增加经济效益。
在农业经济中，农业固然是国家经济发展的根本，但工商业也发挥着重要作用。古代中国在重大工商业经营方面，形成了“刘晏模式”，其本质内涵是官府与私人共同参与重大工商业经营。适时总结其经验教训，不仅有助于了解传统经济的成功，也有助于现代经济的改善。
“刘晏模式”PPP的本质，就是官营与民营的有机结合。在界定国计民生行业的基础上，对这些重要行业经营我们必须采取两者结合的方式，只有这样，才能实现个人效用最大化、企业利润最大化以及社会福利最大化。从某种意义上讲，官营与民营的有机结合，成为评判历代经济绩效的重要标准。结合得当，财政收入增加，百姓生活稳定，国家长治久安。
在市场经济国家中，一般都是私营经济占主导地位，国有经济居次要地位。但在古代中国，情况则要复杂得多。国家干预与经济自由是古代中国经济思想发展的两条主线。在中国历史的不同时期，都曾占有重要地位。
大致从西汉中期开始，官营工商业开始占据主导地位，而民营工商业日益萎缩直至在夹缝中生存。于是官营工商业成为传统经济的一个重要特点。西汉的盐铁官营、酒榷等制度是在国家财政紧张之际所采取的措施，从短期看，盐铁官营、酒榷等可以在较短时间内迅速增加国家的收入，对西汉中期的抗击匈奴、打击地方分裂势力、供给皇帝的各种消费等起到很明显的效果；从长期看，这些政策的实行可以收到控制国家的经济命脉、打击商人的投机倒把等效果。但是，在君主专制体制之下，中国古代的官营工商业渐渐变质，最终成为历代百姓的负担和经济发展的桎梏。
民营经济是传统社会最具活力的经济成分，也是传统社会经济发展的主要方向。中国历史上两次商品经济活跃期，都离不开民营经济的巨大贡献。从私有产权、自由企业和市场机制等市场经济的基本维度来看，经济自由是市场经济的本质要求。近代以来，西方市场经济国家经过古典经济学家的开拓，经济自由成为西方经济思想及政策最为基础和最具活力的内容。
古代中国政府的政策指向是国家干预思想及政策，但经济自由思想却十分丰富。如司马迁的“善因论”认为，最好的经济政策是顺应经济发展的政策，政府不必加以干预和抑制，所谓“各劝其业，乐其事，若水之趋下，日夜无休时，不召而自来，不求而民出之”。这与当前的市场经济建设中，政府成为市场经济“守夜人”，大力提高民营经济对国民经济的贡献度，无疑具有异曲同工之妙。
制盐、冶铁、酿酒、炒茶等今天看来是一般工商行业，在古代却是国计民生行业。在近代，轻纺织、食品加工等今天看来也是一般工商行业，但在当时也是国计民生行业。现代社会判断哪一行业属于国计民生行业，要比古代、近代复杂得多。明朝以前，冶铁业因为技术、资本、用途、产量等原因，属于需求大、收入高的国计民生行业，如两汉、隋唐时期都由官府掌握冶铁。明朝以后，随着技术提高、用途增加等原因，民营冶铁业迅速发展并日益占据主导地位。
从历史上看，官府对盐铁酒茶等的垄断经营，更多的是效率损失或社会动乱。政府可以涉足国计民生行业，但不能涉及非国计民生行业。历史证明，如果政府涉及一般工商业，则会引起经济的严重衰退甚至崩溃。如王莽所实行的“五均”“赊贷”“六筦”政策。“五均”“赊贷”是新朝政府对城市工商业经营和市场物价进行统制和管理，并举办官营的贷款业务。
上述政策主要在几个大城市中施行，也旁及郡县。王莽推行“五均”“赊贷”“六筦”等措施的本意是利用政府力量限制商人囤积居奇。但执行官吏贪污中饱，拥有特权的富商大贾与官僚、地主勾结，反而把“五均”变成个人牟利机构，结果给普通百姓带来更大的痛苦。此外，王莽还对铸钱业完全官营并多次改制。王莽的改革造成了一系列混乱，“民摇手触禁，不得耕桑，徭役烦剧，而枯、旱、蝗虫相因。又用制作未定，上自公侯，下至小吏，皆不得奉禄，而私赋敛，货赂上流，狱讼不决。吏用苛暴立威，旁缘莽禁，侵刻小民。富者不得自保，贫者无以自存，起为盗贼，依阻山泽，吏不能禽而覆蔽之，浸淫日广，于是青、徐、荆楚之地往往万数。战斗死亡，缘边四夷所系虏，陷罪，饥疫，人相食，及莽未诛，而天下户口减半矣”。最终，王莽政权消失在农民起义的浪潮中。
从历史上看，完全民营会带来社会动荡。例如西汉前期允许民间自由铸钱，结果吴王刘濞因铸钱而“富埒天子”，邓通则因铸钱“财过王者”，造成“吴邓钱布天下”的局面。“又民用钱，郡县不同，或用轻钱，百加若干；或用重钱，平称不受，法钱不立”，致使“市肆异用，钱文大乱”，重大经济事务的完全民营助长了商人集团势力的膨胀，严重干扰了国家经济生活的运行。
晁错说：“今农夫五口之家，其服役者不下二人，其能耕者不过百亩。百亩之收，不过百石。春耕夏耘，秋获冬藏。伐薪樵，治官府，给徭役。春不得避风尘，夏不得避暑热，秋不得避阴雨，冬不得避寒冻。四时之间，无日休息。又私自送往迎来，吊死问疾，养孤长幼在其中。勤苦如此，尚复被水旱之灾，急政暴虐，赋敛不时，朝令而暮改。当具有者半贾而卖；亡者取倍称之息，于是有卖田宅、鬻子孙以偿责者矣！”农民在官僚统治者与商人的压迫剥削下，不得不弃农经商。“今农事弃捐，而采铜者日蕃，释其耒耨，冶熔炊炭，奸钱日多，五谷不为多。”
西汉吴王刘濞经济实力增强以后，“即招致天下亡命者，盗铸钱，东煮海水为盐，以故无赋，国用饶足”。起兵叛乱时，在给诸侯王书中说：“寡人金钱在天下者，往往而有，非必取于吴，诸王日夜用之不能尽。有当赐者，告寡人。寡人且往遗之。”可见，诸侯王操持货币，势力日益强大，最终成为影响西汉统治的重大威胁。蒋宋孔陈四大家族是国民党官僚资产阶级的代表。
抗战开始以后，四大家族官僚资本迅速膨胀和垄断地位不断加强。在金融垄断方面，抗战初期，设立了中央银行（蒋介石）、中国银行（宋子文）、交通银行（孔祥熙）、农民银行（陈果夫，陈立夫）四银行联合办事总处作为国民政府集中的金融机构。蒋介石自任总处理事会主席，“总揽一切事务”。孔祥熙任国民党的财政部长和行政院副院长，直接控制了四大银行，设立了中央信托局和邮政储金汇业局，形成了“四行两局”的格局。
在工业垄断方面，国民党官僚资本在22年的崛起和发展过程中，工矿业逐渐从劣势发展到优势，并取得垄断地位。战前它的资产占“官民营”资产总和不过15％，战时它超过民营上升到52％。到了战后，民营资产达战前法币8.3亿元，官营工矿业达17亿元，官营进一步上升为67％。民营则由战前的85％逐步跌落到33％。至于交通运输业，战后除航运部门民营尚占47％外，其余铁路、公路、空运和邮电部门也早已取得独占垄断地位。
战后民营交通运输业约有资产1亿元，仅占“官民营”资产总额34亿余元的2.87％而已。对于贵族官僚私营工商业，许多历史上各个王朝均予以明令禁止，强调“食禄之家，不得与民争利”，但历史发展的实际情形是王朝颁布的禁令得不到真正执行，贵族官僚从事多种工商业经营和高利贷，资财巨万，富可敌国，而王朝财政困竭，入不敷出，广大底层群众则饥寒交迫，形成“国与民俱贫而官独富”的局面，社会经济结构和资产财富占有格局严重畸形，并最终引发广大民众揭竿起义，以暴力手段推翻王朝统治。考察若干王朝的衰亡史，可以看到，贵族官僚私营工商业不断突破王朝有关政策禁令，是导致国穷、民困进而王朝覆灭的重要原因之一。
历代PPP的兴替得失
世界上任何一种经济体制或模式的建立，都离不开历史和传统的影响，中国悠久的“官营”传统，势必对当今的社会主义市场经济体制改革产生重大影响。西方经济学家根据他们的经济发展史，总结出自己的“斯密传统”，并取得经济发展的巨大成功。我们的经济学家也应根据中国古代、近现代的经济发展历史，注重“刘晏模式”成因分析，并加强其现实意义的研究。中国历史上的重大工商业经营实践及“刘晏模式”可以为国有企业的混合所有制改革提供有益借鉴。
明中期后，随着商品货币经济的发展，政府开始重视矿冶，广泛组织开采，“税由此大兴矣”。嘉靖以后，采矿大都由中官、权贵把持，成为主要搜刮之所。明万历时派太监到各地督领金银等矿的开采，名为“督领”，实为征收矿税，随后演变为虐民暴政。矿使、矿监承旨四处勘查，乘机勒索钱财。矿监不市而征税，无矿而输银，勒索银课200万两，矿税暴政成为明朝灭亡的一个重要原因。矿监税使的疯狂经济掠夺，沉重打击了商业和手工业，矿监所到之处大小商贾、手工作坊主及小手工业者纷纷破产，从城镇到乡村商业活动日趋萧条，手工业生产越来越不景气。
同光中兴以后，清廷工业化过程中有官办、官督商办与官商合办等形式，民间经营一直存在，没有成大气候。中国的现代轮船公司、矿务公司等，大都由官方支持一手创建。虽然李鸿章与张之洞在官办与官督商办的具体举措上有分歧，开始时李鸿章似乎更市场化一些，更主张用商人的办法主导企业，对于官督这根弦，却从来没有放松，官方插手是一定的、必须的。
同光时期的中兴将帅私人都发了大财，盛宣怀富甲天下，李鸿章有几千万两银子的遗产，“官办企业到底富了谁，一清二楚”。但张之洞以醇儒自命，《劝学篇》展示西学为体、中学才是根本，张氏的“效西法—图富强”是为了“保中国”进而“保名教”，这是张之洞八十年代中期以后的基本思路。因此，张之洞希望官办，绝不是为了可以让自己贪腐。并不意外，他开始是让自己信任的人来主导。
官方的插手有自身的原因，主要是当时信托责任、法制体系、市场体系不全。清末经济基础是小农经济、所谓的人才主要从科举从身，必须不拘一格，才能从传统队伍中脱颖而出。当时能够组织资源、突出重围的，既拥有朝廷中央资源，又熟悉同光时期，还经历过战争与财政考验，除了李鸿章、张之洞等了了数人，没有其他人选。
同光时期的改革必然围绕着这些核心人物展开，这是历史的选择。同光时期从新政开始十几年，直到1904年才有第一步公司法，在此之前，是借用权力拓展的空间在夹缝中求生存。如果无效率企业构成市场主体，要维持运转，经济主导者只能通过一系列的外在手段不断添加动力。动力来自于两个方面：一部分来自于现代经济部门内部。
维持现代经济部门繁荣的表象是有代价的，第一个代价是资源继续流向国有经济部门，抑制民营经济的增长。另一个更为严重的代价是，随着资源配置而来的一系列制度性设计，固化了原有的经济发展路径，使得为维持一些无效率企业盈利而设计的种种准垄断与垄断手段成为市场通行准则。这在汽车等行业表现得格外明显，各地政府的政策甚至曾变成对外地限制政策的报复性举措。
大清式的PPP“官督商办”的一些企业，尽管算是“合营企业”，这家公司的股东们却实际上对公司业务毫无发言权，因为他们是在政府强制下入股的。强制征集的资本金叫“租股”，即以“租”为“股”。所谓“租”，其实就是农业税，按照农业税为基数，确定一定的比例加增铁路资本金，在各县设立“租股局”，随粮征收。这种大清特色的集资方式，催生了世界资本主义史上最为奇葩的“民营企业”：名义上属于全体股东，但被迫出资的股东们毫无发言权；实际上亦不属于政府，但政府却向它让渡了自己的公权力，以国家机器无偿为它保驾护航。
搞出这“民营”怪胎，表面的理由十分充分：铁路发展关系国计民生，但无论大清国的财政，还是大清国先富起来的那批人，都无力支撑这一资金密集型产业。此前解决难题的办法是靠外债，但外债常伴随苛刻的条件，造成利权流失。新政之后，经济民族主义高涨，大清国不断从外资手里收回铁路建设权。能走的路只剩下一条：民间集资。于是，铁路建设民营化成为潮流。
现在有些认为，只要仿照新加坡等地的模式，中国的国企就能走上康庄大道，这是个可怜的幻想。如果我们不能把新加坡的宪政经济学到手，那些皮毛之术只不过让我们离轮船招商局的陷阱更近了一步。我们迎来的可能是最糟糕的结局，即大型国企与行政体制借助垄断，成为市场上两股最为强势的力量，扼住民营经济发展的咽喉，最终导致经济主体普遍扭曲和低效。根据国家工商总局最近公布的统计数据，民间中小企业正在锐减。
目前的国企垄断的回潮，让人不能不担心背后所存在的深层次认知差异。这样的企业越大，占用的资源越多，所带来的体制性风险也越大。倒是那些手工作坊，虽然不符合国际先进企业标准，但内在的运作规律则是完全市场化的，与荣家的面粉厂、十七世纪荷兰的制鞋作坊在理念上一脉相承。
是李鸿章自己何尝不是如此，顶着汉奸的帽子，不断向中央表白，拓展自己的空间。了解李鸿章和自己所需要的盛宣怀要在“招商局”上做文章，为首长招商引资，搞军事化的金融产业集团，作为首长的“户部”。他的建议里，最能打动李鸿章的，是那句“不必仰鼻息于户部”。翁同龢是光绪的老师，也是李鸿章的政敌，时任户部尚书，对李鸿章动辄请求拨款早就头痛不已、左右掣肘。
李鸿章如果能建立自己的“亚财政”和“准金库”，就不会受制于户部了。盛宣怀非常见机，主张“提出保险存款及各省存款一百数十万两”，并招商，“做一小小银行”，为首长运作资金，先将“已成之船、电两事办好”，然后“扩充商务”。
光绪时期出现的纺织、银行、煤矿、铁政、铁路等新式企业，引人注目的是，绝大部分都有轮船招商局和电报局的投资在内，这些投资几乎都是盛宣怀做的。投资19项，总计312万两，同期招商局资本总额才400万两，所投项目数额较大的是机器织布局、华盛纺织局、湖北铁厂、萍乡煤矿和通商银行等项目，这些项目，同招商局的本来业务无关。
通过招商局左右腾挪，直到出现一个实业与商业大帝国。李鸿章、张之洞、左宗棠等人都是权倾一方的“首长”，考虑到同光时期政府的溃败，从财政到军事必须靠这些大员。这些人经历枪林弹雨的战争考验，还必须自己练兵、自己筹措军费、自己购买兵器，不必熬死熬活的从科举出身，是真正的人才。而他们手底下的那些人，比如薛福成、唐景星、徐润、胡雪岩、郑观应，无论从眼界还是外交、经商能力，也是国内首屈一指的人物。这些人就是当时中国的精英，也只有李鸿章等人能把当时中国一流的精英聚合在一起，开始一场前扎未有的商业化、工业化变革。
当时人说“官劣为商、商劣为官”，李鸿章与其信任的盛宣怀就是典型，李鸿章当官掌握实权后进行新政革新，把政治资源与经济资源集中到一起。
同光时期从国防开始，也是官方插手的重要原因。打仗打输兵器不如人是同光时期运动的直接导火线，而国防当然掌握在方面大员的手中。“在十九世纪六十年代，政府投资的官办制造局和造船厂直接关系到国防，所以没有寻求私人资金或交由私人办理。但是在七十年代，当官方提倡者深入到以利润为主旨的广大工业领域的时候，一种官商合办的新形式必然应运而生”。张之洞一开始是官办，发觉资金与人才等不敷所用，才提出官商合办或者官督商办。
官督商办、官商合办式的PPP模式，免不了人浮于事、互相扯皮、贪污腐败。不论官办、商办，只要有丁点权利的人，都如蚊子一般吸血，缺乏起码的信托责任。主张官办的张之洞曾询问郑观应与张謇关于汉阳铁厂和湖北其他局厂的意见，郑观应和新科状元张謇也于不久前参观过汉阳铁厂和湖北其他厂局。双方直言不讳，张謇说，参观时他随便问了一下身边的人，发现一个不容忽视的问题——裙带风严重。所问的人都是因亲属关系而来，有的堂亲表弟都在这里做事，可见有任人唯亲之弊。
深深洞悉郑官督商办、官商合办式的PPP模式弊端的郑观应说，湖北铁政局和汉阳铁厂等厂局人浮于事，过于讲排场。就拿他和张謇参观而言，只有二人参观，陪同的人将近四十，而且品级都不低，仅候补道就有十几位，每个人都有随从、跟包侍候在旁，完全是衙门做派。郑观应自己去过西洋不少国家，看过他们的工厂、矿区，那里管理人员少、效率高。因此，“铁政局和汉阳铁厂非技术性的管理人员，可以裁掉三分之二。这样不仅节省开支，而且可以减少办事纠葛，提高效率”。
从招商局开始，官督商办的PPP企业贪腐人浮于事，挪用资金，而在争取路权运动中，民营招股企业高管所展示的厚颜无耻也让人瞠目结舌。由于铁路公司在收回路权后普遍展示出公司帐务管理不善，高级职员贪污成风，1911 年，中央政府把所有私营和半私营的铁路都收归国有，部分原因是效率低下贪腐成风。在移交的时候粤汉铁路公司在移交的时候实收资本约一千六百万元，其中已花的大约一千万元只铺设了四十五英里长的铁轨。
像这样低的效率，再加上公开揭发出来的高级职员贪污之风，就使商办公司的信誉完全扫地了。国有化引起抗议。但是大多数抗议者之所以情绪激昂，与其说是因为私营企业的告吹，不如说是因为他们收到偿还的现金只有自己资本的六成。
官办、官督商办、官商合办效率低，挪用资金，民营的铁路公司高管经营不善，贪腐成风，让盛宣怀找到了朝廷收回路权的借口。官企与民企互相看不起，有无法、无信托责任的市场，无论是官资、民资都无法尽到信托责任，从法律环境、信托责任来看，李鸿章也好，张之洞也好，都是不够的。到现在为止，不仅不是数目字管理的社会，也不是法律能够制约达成信托责任的社会。
长期近距离观察大清政治的英国《泰晤士报》记者莫理循认为：中国政府宣布铁路国有的“时机很好，因民众已对各地方当局在获得筑路权后之屡次失败感到厌烦，民众更厌恶种种无休止之争论，贪污腐化以及挥霍公共财物，而当民众逐渐认识铁路之无限价值时，他们就更加支持由中央政府制定一项强有力的铁路政策。前景是美好的。这道上谕……受到普遍赞扬”。莫理循所观察到的“地方当局”，其实正是获取了公权力作为集资后盾的所谓民营企业。
大清这种“伪民营”的PPP模式，是国有企业的“内部人”，通过各种运作，将国有资产掏空，揣进自己口袋。这种模式或可称为“巧取型伪民营”，其最为典型的就是轮船招商局。
招商局在创办的第一年就实行了改制，产权结构在表面上改成了纯民营，政府不占股份，但派出代表进行“官督”，企业继续戴着“红帽子”。后世对以招商局为代表的“官督商办”模式，有相当的批评，大多数的批评往往忽略了一个关键的因素：招商局是一个“伪民营”PPP特许经营企业，国有资金在其中发挥关键的作用。
在招商局最早起步的时候，无人愿意投资，政府投入的20万串制钱（折银12.3万两），实际上就成为这家公司唯一的启动资金。但这笔款项，在当年的改制中，并没有作为资本金，而是作为财政的低息贷款，官方主动放弃了应有的股权。
财政投入在招商局所谓“借款”中的比例，有10个年份超过50％；而在总资本中的比例，有12个年份超过20％，其中5个年份甚至超过40％。并且，诸如收购美资旗昌轮船公司、抵抗1883年上海金融风暴等关键时刻，主要依靠的就是财政支持，并非自有资金。
这家所谓的民营企业，其内部腐败令人瞠目。招商局内部几次激烈的权争，其核心都是腐败——确切地说，是腐败不均——造成的。对于招商局中的腐败游戏，户部在奏折中曾有诛心之论：“稽之案牍，证之人言，知所谓利权，上不在国，下不在商，尽归于中饱之员绅。”
招商局内部不少人都想摘去“官督”的红帽子，将其改制成一个彻底的民营企业。1896年，招商局股东“正在筹商删除官督，悉归商办”，盛宣怀向直隶总督王文韶表示，自己对此坚决反对。一年后，盛宣怀成功巩固自己在招商局的地位，就重新捡起他曾经反对的提议，将招商局股本增至4万股，盛一人独占1.1万股，成为招商局的最大股东。
1909年，完全掌控了局面的盛宣怀，以彻底对PPP进行全面的改制、“完全商办”的计划，吸引各股东，召开招商局第一次股东大会，成功地摘去了招商局的“红帽子”，将一个国家投入大量资金和政策资源的国有企业，彻底变成了“民营企业”。大清国几乎所有的国有企业，都在1901年的新政后，实现了静悄悄的私有化。直到1904年，来自民营部门的累积投资额，才开始超越国有投资。
考察同光时期PPP模式投资的主体是政府，而这些巨额投资，到了最后的10年，大多迅速变成了“民营”。这究竟是民营企业大发展，还是国资被揣进了私人的腰包？
无论是巧取还是豪夺，都是以PPP的合资为名，演变为一场掠夺大竞赛。如此“民进”，其危害甚至远超“国进”——倘或是国资，至少在理论上还属于全民、或者属于这个政权，而“伪民营”却不仅试图掏空“国”，也试图掏空“民”，最后还造成“国”与“民”的无谓对立。这推动了晚清经改走向最坏的资本主义…
中国式PPP“刘晏模式”的本质内涵是官营与私营的有机结合才可以取得最优效率。所以当今的混合所有制改革就有了自己的历史逻辑。现代社会中，对于关系国计民生的行业引入其他经济成分，会取得意想不到的高效率。如2017年国家新一代人工智能开放创新平台，就是依靠民营企业参与，如依托百度公司建设自动驾驶、依托阿里云公司建设城市大脑等。民营企业已经在新经济中占据了领先地位。
改革开放以前，中国实现单一所有制，即以“一大二公”为特点的社会主义公有制。改革开放以来，我国所有制逐渐转变为以公有制为主、多种所有制并存发展的格局。目前，混合所有制是国有企业改革发展的基本趋势。国有企业混合所有制改革是实现经济社会协调发展的重要途径。
2013年的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”。在改革发展中，有些行业领域必须由国有资本或产权占据主导地位，有些行业领域必须放弃国有资本或产权的主导地位，改变为次要位置，或由其他资本或产权占据主导地位。其他资本或产权主要指民营资本、外国资本等非公有资本或产权。历史研究服务于现实发展，“刘晏模式”的历史经验，可为混合所有制改革中国有产权与其他产权的有效结合提供重要借鉴。
这种中国式PPP的“刘晏模式”告诉我们，面对重大工商业经营，必须按照动态原则区分国计民生行业的范围领域。在混合所有制改革中，我们要按照国有企业与国计民生的相关程度，准确界定不同国有企业的功能，对国有企业实施分类改革治理，合理确定国有产权与其他产权的结合方式。
2019年，中共中央、国务院发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》明确将国有企业分为公益型和商业型两大类。公益型企业是指主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的特殊国有企业，其股权结构为国有独资，企业活动以实现社会公共利益为目标。这类企业数量少，但从长远看是国有资本投资和管理的重点。
商业型国有企业可分为Ⅰ型和Ⅱ型。商业Ⅰ型企业也可被称为中间型国有企业，属于“特殊法人”范畴，具有混合特征。这类国企中有一部分属于可以获得垄断租金的行业，是实际控制者与潜在进入者争夺的重要领域，应当成为推进混合所有制的重点。此类国有企业要积极主动地退出那些竞争格局趋于成熟、战略重要性趋于下降的产业领域，在公共服务和国家战略方面做出更大贡献。商业Ⅱ型企业属于竞争性国有企业，它以营利性为目标，其股权结构是多元化的，具体监管完全按照公司法规定，现有大部分国企应属这一类。对于此类国有企业，要大力引入民营资本，发展成混合所有制企业，部分国有资本可以退出转而投向国家的其他公益性活动。
充分吸取历史上因产权不明晰所带来的深刻教训，加强产权保护，既要防止国有资产流失，又要避免侵犯私有产权。从历代重大工商业经营来看，王朝政府之所以能够不断将国计民生行业纳入自己的垄断经营范围，一个非常重要的原因是没有明晰的产权制度，更没有严格的产权保护制度。从汉朝的盐铁，到唐朝的茶叶，到宋朝的香料，再到明朝的矿产，但凡与百姓生活密切相关且能有效增加财政收入的产品生产经营大都纳入国家垄断经营范围。百姓无法拥有上述产品的产权，即便获得一定产权，但也无法获得法律的严格保护，朝廷随意罚没百姓财产的情况层出不穷。
充分研究历史上“官营” 模式的主要变化，加快各级国资委从“管资产”向“管资本”的转变。中国历史上的重大工商业经营经历了古代的“刘晏模式”、洋务运动时期的官督商办、民国时期的官僚资本等形式，体现出动态演进的特点。这些模式虽以增加政府财政收入和满足统治者需要为目的，但历代政府因时制宜、因地制宜发展重大工商业的做法和措施，也可以为当今混合所有制改革提供重要借鉴。
就当今混合所有制改革而言，无论国有产权还是其他产权，我们都应该明确界定并严格监督各种产权之间的交叉融合。混合所有制是不同所有制主体的相互交叉与融合，而实现这种结果的必然过程就是产权的交易。要完成产权的交易，产权的价格确定是最为核心的工作。不管是我国过去的国有企业改革，还是国外的国有企业改革，产权及其定价机制始终是一个核心问题，也是最容易遭受诟病的问题。
在混合所有制发展的过程中，除坚持基本的产权明晰和定价合理等基本原则外，还应避免对私有产权的侵犯。2017年中共中央、国务院颁布了《关于营造企业家健康成长环境 弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》，这是中国历史上第一次明确提出企业家精神概念，有利于产权保护和市场激励。
刘晏改革的重要启示之一，即在重大工商业经营中引入商人和商业机制。当今的混合所有制改革，大都围绕国计民生行业或领域展开，加快混合所有制改革除继续发展国有资本外，降低门槛并吸引更多的其他资本是一种改革趋势。
实验结果证明，“非公”资本参与混合所有制改革可以拥有更多获利机会，这有利于“非公”经济部门的成长和发展，提高整体社会福利，而当前“非公”资本还面临诸多进入门槛。因此，应明确垄断行业开放的负面清单，进一步放开对社会资本持股比例的限制；在产业规制领域进一步下放或取消行政审批，变前置审批为事后监管；消除对非国有资本的隐性歧视，制定混合所有制企业中“非公”资本的进入和退出制度，让“非公”资本进退有据。
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