观点丨王英津：探索“一国两制”台湾方案的香港经验

王英津

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、两岸关系研究主任

今年是香港回归祖国25周年。值此重要时间节点，我们梳理香港“一国两制”实践所取得的重大成就，总结香港“一国两制”实践中所取得的历史经验，不仅能够坚定我们践行“一国两制”的信心，而且对于我们探索“一国两制”台湾方案具有重要的启示。概括起来，这些经验和启示主要体现在以下八个方面。

第一，坚持“一国”与“两制”相统一。“一国两制”的核心是实现国家统一。“一国”是实行“两制”的前提和基础，“两制”从属和派生于“一国”，并统一于“一国”之内。只有把坚持“一国”原则和尊重“两制”差异结合起来，坚持“一国”之本，发挥“两制”之利，才能确保香港特别行政区的繁荣稳定。事实表明，“一国”原则越坚固，“两制”优势就越彰显。

这启示我们，探索“一国两制”台湾方案时，要注重处理好“一国”与“两制”的关系，未来台湾特别行政区必须在坚持“一国”的前提下实行“高度自治”。由于台湾长期存在“台独”分裂势力，并且未曾停止“台独”分裂活动，所以统一后，尽管不会允许“台独”组织和活动继续存在，但“台独”思潮很难在短期内被彻底根除。因而，我们在探索“一国两制”台湾方案时，必须提前做好制度防范，防止台湾地区的反对势力借用“两制”来消解“一国”。

第二，坚持继承与改造相统一。实行“一国两制”，维持香港原有制度基本不变，有利于保持社会的连续性和稳定性，但涉及国家主权、安全、发展利益的制度和观念，就必须加以改变。这主要包括两个层面：一是政权的继承与改造，二是观念的继承与改造。从政权的继承和改造来看，回归后，香港基本保留了原来的政权架构，但对涉及国家主权的制度和带有殖民主义色彩的制度进行了改变，其他制度经改造后均予以保留和沿用。从观念的继承与改造来看，尽管我们进行过努力，但对港英时期遗留下来的观念，改造得并不彻底，这对后续“一国两制”实践产生了消极作用。

这启示我们，探索“一国两制”台湾方案时，一定要处理好对台湾现政权继承与改造的关系。两岸统一后，对于台湾现行绝大部分制度机制会加以保留，这是“一国两制”的内在要求。尽管从历史、法理和现实看，台湾地区从未享有过“独立主权”，但由于长期以来，台湾当局一直以“主权国家”的形态来塑造和宣示自己，并给岛内民众灌输了强烈的“国家”意识，因此“去主权化”改造成为统一后的首要政治任务。“去主权化”改造包括“去国家化”和“去中央化”。“去国家化”是指去除那些支撑所谓“中华民国”的一系列政治符号、称谓、“法律”及制度；“去中央化”是指将台湾现政权由所谓的“中央政府”改造为“特别行政区政府”。至于哪些地方需要进行“去主权化”改造，以及如何进行“去主权化”改造，那将涉及“一国两制”台湾方案的内容细节，在此不展开讨论。

第三，坚持授权与监督相统一。尽管香港享有比联邦制下的州还大的自治权限，但这并未改变中国单一制国家结构形式的性质。香港特别行政区所享有的高度自治权来自中央授权，所以香港特别行政区须对中央负责，并接受中央的管治和监督。从中央的角度看，既要保障和支持香港特别行政区实行高度自治，又要积极履行对香港特别行政区的监督职责。过去很长一段时间，有人认为，香港出现一些问题，是因为中央给香港授权过大。但笔者认为，问题不在于授权大小，而在于对预防权力异化滥用的监督机制没有健全。

这昭示我们，两岸统一后，中央在授予台湾特别行政区高度自治权时，一定要有配套的监督制度和机制。授权与控权要同步进行，倘若只授予权力而缺乏对权力进行有效监督的制度安排，就容易导致所授权力的运行失范。当然，中央对台湾特别行政区的授权也要适度，并非下放权力越多，就越容易获得台湾民众的认同和支持。

第四，制度与机制相统一。香港的实践表明，“一国两制”是一个多领域、多层次、多面向的制度体系，由一系列的制度和机制所组成。从纵向上看，制度是第一层次的，机制是第二层次的。一个制度设置后，不仅要有配套制度加以保障，而且要有相应的机制来加以保障。如果仅仅设置了制度，而缺乏配套的制度和机制作支撑和保障，那么制度的落实就变得非常困难。譬如，中央通过香港基本法第23条授权香港特别行政区自行制定维护国家安全法，但由于该制度安排缺乏配套的制度和机制作保障，致使香港基本法23条立法迟迟得不到落实。所以，2020年以来，中央在制定出台香港维护国家安全法和改革完善香港选举制度时，不仅注重制度设置，而且注重配套的制度和机制设置，故近几年中央文件的相关表述中多使用“制度机制”这一概念，原因即在于此。

这启示我们，探索“一国两制”台湾方案时，要有一个系统观念和整体思维，设计任何一项制度，不仅要有配套的制度安排，而且要有相应的机制安排。机制是落实制度安排的一系列具体工作制度、环节、过程，是为落实制度安排而进行的操作层面的设置，其内容多侧重程序性、过程性、保障性安排。从探索“一国两制”台湾方案的既有成果看，目前研究界多聚焦于该方案的制度设计，而忽略保障制度落实的配套制度和相应机制，这一做法必须得到纠正。众所周知，制度不能自行发挥作用，它需要由具体机构和人员依照法律法规预先设定的程序、步骤、方式、方法才能落实。因此，我们在探索“一国两制”台湾方案时，务必坚持制度设置与机制设置相统一的原则。

第五，坚持管治与自治相统一。香港回归祖国，重新纳入国家治理体系，建立起以“一国两制”方针为根本遵循的特别行政区宪制秩序。但在香港践行“一国两制”的早期，由于过多强调特别行政区高度自治，无形之中淡化了中央对香港的管治。实践证明，这种做法产生了诸多负面效应。于是，中央在特别行政区治理问题上进行了政策表述的调整。2014年6月，国务院新闻办发表《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书，首次提出中央全面管治权的概念，并随之在官方文件和其他重大场合强调中央全面管治权与特别行政区高度自治权的有机结合。但是，中央全面管治权与特别行政区高度自治权并非同一性质、同一位阶的权力，而存在源流之别，中央全面管治权是本源性权力，特别行政区高度自治权是派生性权力，所以，习近平主席在庆祝香港回归祖国25周年大会上指出：“中央政府对特别行政区拥有全面管治权，这是特别行政区高度自治权的源头，同时中央充分尊重和坚定维护特别行政区依法享有的高度自治权。”从强调特别行政区高度自治权到强调中央全面管治权，并实现两者的有机结合，是香港“一国两制”实践的重要经验。

这昭示我们，设计“一国两制”台湾方案时，不仅要有赋予台湾特别行政区高度自治权的制度规定，而且要有充分体现中央有效管治权的制度规定，两者不可偏废，同时要铺设中央行使有效管治权的制度抓手。中央既要积极行使对台湾特别行政区的有效管治权，又要支持和保障台湾特别行政区的高度自治权，其关键是要处理和把握好中央管治权和台湾特别行政区自治权的有机平衡，实现二者的协同发展。只有如此，才能实现台湾社会的长治久安。

第六，坚持共治与自治相统一。“一国两制”实践之初，官方媒体多用“井水不犯河水，河水不犯井水”来比喻香港与内地的关系，这其实是强调“分治”。固然，在“一国两制”下，分治是必要的，但长期分治会在一定程度上固化香港与内地的差异，这不利于培养香港民众的国家认同。所以，治理不能长期停留在分治层面，而应该在分治的基础上积极向共治转变，通过共治打造共同利益连接，增进香港与内地的一体化。目前，中央支持香港融入国家发展大局，参与“一带一路”建设和共建粤港澳大湾区等举措，其实就是落实香港与内地共治的一种形式。

这启示我们，两岸统一后，必须避免重复香港实践中出现的“井水不犯河水”的现象。我们设计“一国两制”台湾方案时，要铺设两岸共治的制度平台，至少要预留两岸共治的制度空间。两岸统一后，应继续深化和扩大两岸融合发展，要鼓励和支持台湾民众尤其年轻人参与到国家建设中来，将个人命运与国家前途相连结，铸牢两岸命运共同体意识。两岸统一后，要注重台湾与大陆的经济社会文化的一体化建设，可以考虑打造横跨海峡西岸和台澎金马地区的“闽台大湾区”，消弭两岸在经济、社会、生活、文化等方面的隔阂，实现两岸深度融合。

第七，坚持主权与安全相统一。香港回归后，曾在长达23年时间里，国家安全立法一直处于被悬置的状态。外部势力借助香港的安全制度漏洞，大搞“反中乱港”活动，还企图将香港作为推行“颜色革命”的“桥头堡”，这严重损害中国的国家主权、安全、发展利益。事实再次证明，安全与主权密不可分，即使拥有主权，倘若没有安全保障，主权仍会受到伤害。鉴于香港安全制度漏洞带来的危害，中央果断出手，于2020年颁布香港特别行政区维护国家安全法，由此保障香港实现了由乱及治的重大转变。

这启示我们，探索“一国两制”台湾方案时，必须坚持维护国家主权、安全、发展利益的原则，这是设计“一国两制”方案的根本遵循，在这个前提下，台湾享有高度自治权。这要求我们在进行相关制度设计时，一定要坚持主权与安全相统一的原则，建立健全台湾特别行政区维护国家安全的法律体系。中央可以考虑直接制定台湾特别行政区维护国家安全的法律，然后列入附件三，导入台湾特别行政区适用。至于授权台湾特别行政区自行国安立法的部分，一定要预设能够保障立法得以顺利落实的执行机制和监督机制。

第八，坚持爱国与爱台相统一。香港的“一国两制”实践表明，必须落实“爱国者治港”原则，确保政权掌握在爱国者手中，这是保证香港长治久安的必然要求。香港反对派将爱国与爱港对立起来、割裂开来，这是极其错误的。爱国与爱港是不可分割的有机统一体。为落实“爱国者治港”原则，中央于2021年通过完善香港选举制度，使那些真心谋求香港繁荣稳定、维护国家统一和主权安全的“爱国爱港者”进入管治团队，同时让那些“反中乱港者”出局。这不仅有助于香港行政主导型政治体制的顺畅运作，而且为香港特别行政区的良政善治奠定了制度基础。

这启示我们，两岸统一后，应坚持“爱国与爱台相统一”原则。只有“爱国爱台者”才能参与未来台湾特别行政区治理。同时，要大力凝聚和培养“爱国爱台”、维护国家统一的力量，坚决依靠这些进步力量治理台湾特别行政区。为此，有必要将拥护宪法、遵守台湾基本法、坚持一个中国、维护国家统一等指标作为未来台湾特别行政区行政长官和政府主要官员的选举资格。两岸统一后，还要注重在台湾积极推行国民教育，尤其开展和强化台湾青年的国家认同教育。

尽管香港“一国两制”实践为探索“一国两制”台湾方案提供了上述有益经验和启示，但台湾问题也有自己的特殊性，加之台湾在地域面积、人口规模、经济体量等方面均远超香港。鉴于这些现实情况，习近平总书记在2014年9月26日会见台湾和平统一团体联合采访团时，首次提出了“一国两制”适用于台湾时必须遵循“三个充分”的论断，也就是，“一国两制”在台湾的具体实现形式会充分考虑台湾的现实情况，会充分吸收两岸各界的意见和建议，会充分照顾到台湾同胞的利益和感情。2019年1月2日，习近平总书记在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上的讲话中又重申了上述“三个充分”。这“三个充分”已成为当下大陆研究界探索“一国两制”台湾方案的基本遵循。由上可以看出，未来“一国两制”台湾方案不会全盘复制港澳方案。大陆方面从未将“一国两制”凝固化，硬性要求台湾方面接受港澳方案，而认为“一国两制”是一个政策、一个框架、一个方案、一个开放的制度体系。对于“一国两制”台湾方案的具体安排，大陆愿意同台湾同胞一起通过民主协商来解决。对此，习近平总书记在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上的讲话中指出：“我们愿意同台湾各党派、团体和人士就两岸政治问题和推进祖国和平统一进程的有关问题开展对话沟通，广泛交换意见，寻求社会共识，推进政治谈判。”另外，在探索“一国两制”台湾方案时，大陆会考虑通过相应的制度安排继续保持台湾在统一大家庭中的独特地位和鲜明优势。台湾高素质劳动力多，自然条件优越，交通运输便利，半导体芯片产业的研发技术位居世界前列。统一后，大陆不仅会支持台湾地区继续保持并发挥这些优势，而且会为台湾地区的经济发展提供坚实后盾和有力支撑。

“一国两制”是一项前无古人的事业，没有现成的经验可供借鉴。25年来香港“一国两制”实践表明，只要严格依照宪法和基本法办事，发扬历史主动精神，积极解决“一国两制”实践中出现的新情况、新问题，就一定能够推动“一国两制”事业沿着正确方向向前发展。事实将证明，香港“一国两制”实践会在新的历史阶段取得更大成就。同时我们相信，未来“一国两制”一定会在台湾地区落地生根，并彰显出强大生命力。

文稿来源：中国评论

微信编辑：马晓琴

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