春秋时县已成为国家行政单位，县内官员为五人左右，还配有其他杂役
同时，县也是古代各封建王朝政权在管理中由皇家任命官员的最基层的行政机构，突出表现为“皇权不下县”。
此外，一县的最高掌权者称“县令”或“县长”，而在新莽（王莽）政权时还曾将令、长改名为“宰”，即：县宰。
那么，古代的“县”究竟是如何形成的，“县”与“郡”之间的相互统属关系是如何转变的，一个县有多少官员，一个县的官员是如何管理百姓的，是不是管理几十万百姓呢？
县制的起源
“县”，在未作地方行政单位之前，与“悬”为同一个字。即悬挂、联系的意思。西周时期，周王的食邑叫王畿或国畿，畿内的土地与周王紧紧“联系”在一起。《说文》“县”字解，曰：“天子畿内，县也。”
但是，到了春秋时期，县又有不同的含义。
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蔺相如
《逸周书·作雒》说：“千里百县，县有四郡。”《左传》曰：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”《礼记·王制》注：“上大夫曰卿。”如：“以相如功大，拜为上卿，”相当于丞相。
也就是说，在春秋之时，千里辖区可设县，一县可管四郡，而战场立功的上大夫可管一县。可见，当时的县应该是国家的一级行政管理机构。
说起县制的起源，还有这么一段历史。春秋时的楚武王，是楚霄敖的次子，夺取兄长楚厉王的王位自立为楚王。三年后，楚武王率兵渡江攻打西周在汉中设立的重镇“权国”，吞并后改权国为权县，同时命权王为县尹。不久，权王不甘心做一个小小的县尹，于是悄悄招兵买马，发动叛乱。
结果，叛乱很快就被楚王熊通的兵马平定，权王也被押回楚国看管。随后，楚王又重新选拔人才做了县尹。
这应该就是中国县制的最早起源。
县制的形成
到了战国时期，随着魏文侯的西河郡、上郡和楚悼王的宛郡等边防郡地的逐渐繁盛，这时的郡的地位相对于内地的县，其军事、经济、政治的重要性就高出了许多。于是，郡的地位开始逐渐取代县的地位，成为更高一级的政权管理机构，即：由“县管郡”转变为“郡管县”。
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商鞅变法
自此，郡、县两级制的地方管理体系逐步形成。到了战国末年，各国的郡县设置已经很普遍了。如：商鞅变法时，就实行的是“废分封，行县制。”
后来，秦始皇统一六国建立中国历史上第一个封建王朝时，多数大臣以“置诸侯不便”为由，纷纷支持恢复前周时期的“分封制”。但是，李斯却力排众议，极力建议推行“郡县制”，并得到了秦始皇的肯定。
于是，国家郡县制的管理体系正式形成，县令（长）皆由皇帝直接任命，也标志着中央集权形式的封建专制制度的初步形成。
据《史记》记载，当时全国共设三十六郡，至于共有多少县、一郡又管多少县等暂未查到记载。
但是，到了西汉武帝以后，一郡所统县，基本定在20县左右，其管辖范围约为方圆百里。
同时，据《汉书》记载：“县满万户者，其长官称令，不满者称长。”而令（长）的职责则是掌管一县的治安、刑讼及赋敛徭役等事项。
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又据史料记载，在西汉平帝时期，全国的县（邑﹑道﹑侯国）有1587个，乡有6622个，亭（里）有29635个。
还据《武德令》记载：户五千已上为上县。二千户已上为中县。一千户已上为中下县。至开元十八年三月七日。以六千户已上为上县。三千户已上为中县。不满三千户为中下县。其赤畿望紧等县。不限户数。并为上县。去京五百里内。并缘边州县。户五千已上亦为上县。二千已上为中县。一千已上为中下县。
也就是说，在汉代的县制管理体系已经基本趋于成熟，但是古代各时期的县辖百姓数量却是各有不同的，还达不到几十万百姓的管理规模，一县辖区最多也就数万百姓，少的只有数千百姓。因为，如今的多数县（包括县级市），也只有几十万百姓，但是有200多万人口的大县。
县制的管理
县制官员上下级之间的管理
古代县制上下级之间的管理体系主要分两大形式，即：秦汉时期的三级管理体系；秦汉以后的二级管理体系。
秦汉时期的三级管理体系：也就是朝廷管郡，郡管县的三级管理模式。虽然，朝廷（皇帝）任命县级官员，但其考核管理却是上级的“郡”，而郡中的主要考核督察人员则是督邮。例如：刘备因平定黄巾叛乱有功，被授予定州中山府安喜县尉。期间，负责考核刘备是否称职的定州督邮（官名），为索取贿赂，曾以考核为名，刻意刁难刘备。结果，刘备直接鞭打督邮，然后挂印辞官而去。
同时，在东汉末期，朝廷曾一度恢复州牧（刺史）制后，县制的管理，又变成了牧府管郡，郡管县的三级管理模式。也就是说，县级官员的任命权下放给了州牧府。
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吏部
不过，在唐宋及以后，朝廷对县级官员的管理又有了新的变化，由原来的三级管理模式变成了二级管理（外加相互监督）模式。县级官员的考核权力已收归朝廷，由朝廷的吏部对县级官员进行考核，而郡（州、府）的意见只能对朝廷的考核起到参考作用，但县级官员的任命权依旧归朝廷所有。
县制官员对辖地的管理
在古代，无论是秦汉，还是后来的明清，朝廷对国家的管理几乎都实施的是“皇权不下县”。
那么，什么是“皇权不下县”呢？就是朝廷直接任命官员管理的最基层行政机构就是“县”，而县以下设立有“乡”和“里”的基层组织。其中：乡的管理者叫“乡长”，里的管理者叫“里正”或“里典”、“里斛”。
虽然，乡长不是朝廷任命的官员，但一般身份和威望都比较高，由县里任命，同朝廷官员一样都拿朝廷的俸禄。如：《国语·齐语》记载：“正月之朝，乡长复事。”韦昭注：“乡长，乡大夫也。”《墨子·尚同中》记载：“乡长，固乡之贤者也。举乡人以法乡长，夫乡何说而不治哉！”
同时，最最基层的管理者除了里正之外，还有户长和耆长。据《文献通考·职役考》记载，北宋政权建立以后，就差派乡村的地主当里正、户长和耆长。里正、户长负责“课督赋税”，耆长则专司“逐捕盗贼”。 有的里正管理一个村子，也有的管理几个村子，有点类似于现在的乡（镇）长。据长沙马王堆汉墓出土的资料显示，西汉初，一里的户数多少不等，多则百余户或几十户，少则仅有十几户。
到时明清时期，有些地方里的下面，又设有“甲”或“社”，十户为一甲，十甲为一里。
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啬夫
此外，乡里又设三老、啬夫和游徼。三老掌全乡的教化，啬夫掌全乡的诉讼和税收，游徼掌全乡的治安。
也就是说，全县百姓的财税、兵役、司法、狱讼和治安等管理，县里需要依靠乡、里来配合完成。又因各乡长、里长均由县里任命，所以基本上都能配合县里的工作。
不过，在汉朝时，县以下除置乡、里的行政机构外，有些地方还设有“亭”，有点类似于明代时的“卫所”，级别相当于乡，主要分布于各城乡要地，负责地方治安，并兼管公文传递。其中：秦规定，两亭之间相隔十里，设亭长。例如：汉高祖刘邦就曾任秦朝沛县泗水亭长，也属于拿国家俸禄的公职人员。
县制的官员人数及待遇
秦汉时期，万户以上的县设县令，不满万户的县设县长，是为一县之首。县令下设丞、尉。县尉负责一县的军事、徭役、治安、军队管理与训练等，县丞主要负责一县的财税、教化、仓库、文书、狱讼等，编制一般为1个。
因县丞的任务较为繁重，所以县尉的编制基本上有2至4个。即：2个配置的称“左、右”尉，3个配置的称“左、右、中”尉，4个配置的称“前、后、左、右”尉。
到了唐宋及以后，县中又增设了主薄、教谕等岗位。
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也就是说，一个县的官员数并不是定数，基本在4至6人。其中：县令的秩约为600石至1000石；县长的秩约为300石到500石；丞、尉、主薄、教谕的秩约为200石至400石。其中：县令多为正七品，清代时也有少数为正六品，而县丞、县尉则为正八品、主薄及教谕则是正九品。
同时，县级除了朝廷配置的官员外，县里还配置有相应的门下“掾吏”。除三辅和边郡县外，多任用当地人为吏，基本在7至15人不等。如：衙役、狱吏以及仵作法医等。同时，还配有其他杂役。如：骄夫、门房、厨娘、丫鬟等。此外，另有驻军数千。到清朝时期，县中的“掾吏”和杂役配置最多，少则数十人，多则数百人，主要是人口激增的原因，增加了管理难度和工作量。
但是，随着人口的逐朝递长，县制官员的配置与管理中的弊端也在逐渐增大，并且直到难以适应时代的发展，这才消失在了历史的长河中。
县制官员的配置与管理中的弊端与各时期的应对措施
据资料显示，唐朝人口是8050万（755年）、宋朝人口是1.26亿（1124年）、明朝人口是2亿（17世纪初）、清朝人口4.36亿（1851年）。
很明显，随着各朝代的更替，县制管理的人口数量也在不断增加。因而，到了清朝时，县制的管理体系出现了许多的管理问题。
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古代“皇权不下县”的管理体系中存在的主要弊端就是使一些乡绅地主阶级不断坐大，进而产生了一大批祸害百姓的“土皇帝”。
为了应对各乡绅地主“上危害国家利益，下祸害普通百姓”的问题，明朝时期推行了里长“轮换制”和“权力分化制”。
当时，为了分化里长的权力，县在里的基础上又设了一个甲的单位，十户一甲，设甲首一人，每一个里长则管理十个“甲首”。但是，若根据明朝时的人口数量，还采用各前朝的管理体系，里长管辖的百姓可能会高达数百户，甚至上千户。
同时，又根据各户的富裕程度，在一里的100户家庭中排出前十名人家，轮流担任里长，而且任期只有一年。同时，各“甲首”也是采用轮流，任期同样也是一年。从而极大削弱了各乡绅地主对国家的危害。
但是，到了清朝时期，朝廷为了笼络乡绅地主这一中间阶层，各乡绅地主的权力基本上又恢复到了明朝之前的情形。只是，随着清朝人口的激增，到了清朝的中后期，官僚与乡绅的勾结问题极为凸显，也极大地压榨了普通百姓的生存空间，又怎能不出现许多的乱子呢？