田丰乐：民办学校被依法注销，举办者是否有权以个人名义行使诉权？
【案例索引】
案号：(2021)皖行终183号
案件名称：上诉人朱xx诉淮北市相山区人民政府(以下简称相山区政府)行政补偿案
案例来源：北大法宝
【基本案情】
2007年7月11日，新兴学校经淮北市民政局批准登记成立，朱xx为该学校的举办者，机构类型为民办非企业单位。
2010年9月21日，渠沟镇政府(甲方)与新兴学校(乙方)签订《协议书》，约定：一、乙方自愿在相山区投资建设新兴学校新校区，并负责办理该项目的规划，保证整体规划符合淮北市的整体规划要求。二、……该项目规划占地50.6278亩，乙方要通过法定方式取得该项目土地使用权。三、乙方应将涉及的土地报批费用、征地补偿费用及地面附属物补偿费共计2440167元支付给甲方。四、该项目建设所涉及的规划、勘探、设计等相关费用及项目建设所需资金由乙方自行承担。……六、乙方应严格按照项目整体规划设计要求进行施工，不得违规擅自改变规划建设。……九、乙方应在签订土地出让协议之日起一个月内开工建设。……等。
2013年6月7日，淮北市规划委员会作出第五十六次会议纪要，该会议对新兴学校申报的“新校区”规划建设设计方案进行了审议，但未通过。
2014年10月31日，经相山区政府批示，建议依法收回新兴学校拟征用的50亩土地，前期新兴学校花费费用按照审计的数额4179742元由相山区政府拨付给新兴学校。新兴学校后续补偿问题全部系由渠沟镇政府解决，渠沟镇政府不仅全部返还了征地款，并对审计报告中认可的款项全部支付到位，不认可的部分未予支付。新兴学校共计收到257300元补偿款，剩余1606742元尚未支付。
2015年9月24日，淮北市民政局以新兴学校2013年、2014年度连续两年逾期未接受年检为由，依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十五条规定，作出淮民管罚(2015)第10号行政处罚决定，对新兴学校作出撤销登记的行政处罚。
2019年12月25日，朱xx向相山区政府邮寄要求履行支付补偿款的申请书，相山区政府未予答复，也未履行付款义务。朱xx遂向人民法院提起诉讼，请求责令相山区政府依法履行支付1166575元补偿款义务。
【主要争议焦点】
朱xx作为新兴学校的投资人，在该学校终止后，是否有权以个人名义提起本案诉讼？
【裁判摘要】
1. 一审法院（淮北市中级人民法院）认为：
本案中，新兴学校机构类型为民办非企业单位，依法属于非营利性法人，新兴学校对出资人投入的资产享有法人财产权，投资人对法人财产不享有权益。2015年，淮北市民政局对新兴学校作出撤销登记的行政处罚，朱xx作为投资人主张相山区政府依法履行支付1606742元补偿款义务，其实质是要求返还其投入民办学校的损失，依据上述法律规定，朱xx不享有该项权利。新兴学校被审批机关撤销后，应由审批机关组织清算，新兴学校的债权债务应从清算程序中由审批机关成立清算组织承接，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款“有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼”的规定，朱xx作为新兴学校的投资人在该学校终止后提起本案诉讼的主体不适格。
2. 二审法院（安徽省高级人民法院）认为：
本院认为，《中华人民共和国民办教育促进法》第五十八条规定“民办学校终止时，应当依法进行财务清算。民办学校自己要求终止的，由民办学校组织清算;被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算;因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算。”第五十九条规定“对民办学校的财产按照下列顺序清偿：(一)应退受教育者学费、杂费和其他费用;(二)应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用;(三)偿还其他债务。非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学；营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产，依照公司法的有关规定处理。”本案中，新兴学校系由朱xx等人成立的民办非企业单位，从事非盈利社会服务，该学校因规划未能通过，导致连续二年未接受年审，被淮北市民政局撤销登记，按照上述法律规定应当由审批机关组织清算和清偿，朱xx系新兴学校的投资人，在该学校终止后，其以个人名义提起本案诉讼不符合法律规定，一审裁定驳回朱xx的起诉并无不当。
【案例评析】
本案例涉及民办学校终止及相关行政赔偿争议问题，笔者在研读之后认为，本案例对目前有些涉及终止或注销事宜的民办学校或有一定借鉴价值，故有必要藉由本案例对一些民办学校终止的法律问题进行粗浅探讨，以飨读者。
本案中，因朱xx起诉的是相山区政府，故本案属于行政诉讼案件。一审和二审法院按照《行政诉讼法》及《民办教育促进法》的相关规定，认定在本案中，有权提起诉讼的新兴学校已经终止，故应当由承受其权利的审批机关组织的清算组来履行相关权利，而非出资人朱xx。因此，朱xx作为出资人既没有资格提起行政赔付的诉讼，也没有权利取得相关行政赔付款项。
基于本案例的审判意见，需要进一步厘清以下实务问题：
民办学校无论是被相关行政机关撤销而导致终止，或是自行终止或是因资不抵债终止，按照《民办教育促进法》的相关规定，均应当成立清算组对学校进行清算。如果在此过程中或正式终止后涉及行政诉讼的，则应由该清算组或其继受者为主体提起诉讼、主张权益，且相关权益的处理和处置亦应由清算组或继受者来决定和执行。
按照《行政诉讼法》第四十六条的相关规定，民办学校终止后和相关行政机关发生争议需要提起诉讼、主张权利的，应当在法定期限内提起诉讼，否则将承担不被法院受理的不利后果。结合本案，也就意味着，既然朱xx不是本案的适格主体，那就需要清算组在法定期限内提起诉讼、主张权利，否则相关权益也将无法救济。
如果民办学校在终止过程中涉及民事诉讼，笔者认为可参照适用《最高人民法院关于适用《中华人民共和国公司法》若干问题的规定（二）》第十条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第六十四条的相关规定，即在学校正式办理注销登记之前，仍应以学校名义参与民事诉讼、作为诉讼主体一方主张权利或承担义务。但如果学校没有依法清算即被注销的，则学校的举办者、发起人、出资人应作为民事诉讼的当事人参与诉讼。
【法条链接】
《民办教育促进法》
第十九条第二款非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。
第三十六条民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。
第五十八条民办学校终止时，应当依法进行财务清算。民办学校自己要求终止的，由民办学校组织清算；被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算；因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算。
《中华人民共和国民法总则》
第九十五条为公益目的成立的非营利法人终止时,不得向出资人、设立人或者会员分配剩余财产。剩余财产应当按照法人章程的规定或者权力机构的决议用于公益目的;无法按照法人章程的规定或者权力机构的决议处理的,由主管机关主持转给宗旨相同或者相近的法人,并向社会公告。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国公司法》若干问题的规定（二）
第十条公司依法清算结束并办理注销登记前，有关公司的民事诉讼，应当以公司的名义进行。公司成立清算组的，由清算组负责人代表公司参加诉讼；尚未成立清算组的，由原法定代表人代表公司参加诉讼。
《行政诉讼法》
第四十六条 【起诉期限】公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释（2022修正）
第六十四条企业法人解散的，依法清算并注销前，以该企业法人为当事人；未依法清算即被注销的，以该企业法人的股东、发起人或者出资人为当事人。
文源 | 丰乐法苑（2023-01-03）
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