陈文龙：珠江河口治理与大湾区水安全保障战略研究
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粤港澳大湾区是世界四大湾区之一，是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，在国家发展大局中具有重要战略地位。珠江河口是珠江的尾闾和大湾区的核心，作为世界上最复杂的河口，具有独特的河口湾自然地理禀赋，大湾区由此得名。水是大湾区发展的重要支撑和连接纽带，大湾区水安全保障事关区域防洪（潮）安全、供水安全、生态安全、粮食安全和经济安全。珠江河口孕育了大湾区，治理与保护好珠江河口是把大湾区建设为世界一流湾区的内在要求。
珠江河口和大湾区的水问题兼具复杂性和重要性。珠江河口人类活动频繁，水沙条件复杂，治理任务繁重；大湾区新老水问题交织，水安全保障涉及学科领域交叉、跨区域和跨行业协作。基于此，当前迫切需要围绕大湾区建设的国家战略以及幸福河湖建设对流域水治理的新要求，聚焦珠江河口治理与大湾区水安全保障的重大问题，提出各领域未来发展方向和解决策略，为未来30年珠江河口治理与大湾区水安全保障提供战略参考。
一、大湾区水安全保障现状
1.珠江河口治理成效显著
水利部珠江水利委员会与广东省及地方水利部门联合开展了珠江河口治理，成效显著。主要表现在：一是维护了河口河势总体稳定。八大口门分流比基本稳定，口门延伸走向、宽度以及河口湾平面形态符合水沙运动和河势发展的规律，维持了伶仃洋和黄茅海两个河口湾“大进大出”的动力系统，满足泄洪纳潮的要求，有效改善了航道维护及港口建设条件；二是推动了口门尾闾的畅通。结合航道整治，泄洪整治疏浚方案得到落实；采取清、退、拦、导、疏等综合措施，畅通尾闾，理顺流态，加大了口门泄洪能力，保障了流域“05·6”“22·6”洪水安全下泄；河口岸线集约节约利用，滩涂得到保护，开发速率由20世纪末2000hm2/a降至600hm2/a以下。
2.防洪减灾体系基本建立
目前防洪体系中防洪骨干水库西江龙滩、北江飞来峡以及东江枫树坝、新丰江、白盆珠等已建成，大藤峡水利枢纽正在加快建设；大湾区内已建3级及以上江、海堤防达4140km。中心城市广州、深圳防洪（潮）能力达到50年一遇～200年一遇；重要节点城市佛山、珠海、东莞、江门、中山、肇庆、惠州的中心区防洪（潮）能力达到50年一遇～100年一遇，大湾区防洪工程体系逐步建成。初步形成监测预警、洪水预报、指挥调度、综合决策、应急处置的防汛抗旱信息保障体系，编制完成了《珠江洪水调度方案》与《珠江流域超标洪水防御预案》，防洪非工程措施明显增强。21世纪以来成功防御“05·6”“22·6”等特大洪水以及“黑格比”“山竹”等超强台风暴潮。
3.城乡供用水体系初步形成
珠江三角洲九市已建大中型水库128宗，大中型引提水工程110宗，初步形成河道引提水、当地蓄水、外调水、地下水以及其他水源工程构成的供水体系，城乡供水保障能力显著提高。城市已全面实现自来水供给，城市供水保证率达到95%，农村集中供水覆盖率达到88.9%，农田有效灌溉面积超过700万亩（1亩=1/15hm2）。大湾区用水总量稳中有降，用水结构发生变化，水资源利用效率和节水水平不断提升，2010—2018年，万元GDP用水量和万元工业增加值用水量分别下降56%、59%。港澳供水高度依赖内地水源，2018年香港用水量12.92亿m³，其中7.36亿m³来自东江；澳门用水量1.01亿m³，主要依靠珠海供水系统供给。珠江委连续18年实施枯水期水量调度，成功抵御了2004—2005年、2009—2010年、2011—2012年枯水期以及2021—2022年冬春东江60年最严重旱情，保障了香港、澳门等河口地区供水安全。
4.水生态环境状况持续改善
西、北、东江主干河道Ⅲ类水质河长占评价河长比例达80%，集中式饮用水水源地水质达标率为96%。珠江三角洲水功能区达标率逐年提高，珠江三角洲地区近岸海域水质整体呈改善趋势，大湾区水环境质量持续向好。
5.水治理管理能力不断提高
大湾区初步形成监测体系，水利信息化基础设施建设及其对水利业务的支撑能力逐步加强。珠江三角洲九市流域大江大河用水管控指标体系基本建立，最严格水资源管理制度层层落实，河长制湖长制全面建立，规划管理体系逐步完善。与香港、澳门合作协商机制逐步完善，水利部与澳门特区政府签订《关于澳门附近水域水利事务管理的合作安排》，广东省通过粤港、粤澳合作联席会议机制与香港、澳门开展水利合作。
二、大湾区水安全保障问题与重大形势研判
近30年来，珠江流域来水来沙条件变化和高强度人类活动，改变了大湾区水情、工情，全球气候变化、厄尔尼诺现象等引起海平面上升与海洋动力变化，台风暴潮、短历时强降雨频发，枯季咸潮灾害加剧，大湾区依然存在洪潮灾害频发、城市内涝严重、供水紧张、水生态环境局部恶化、湿地滩涂退化等方面新老水问题，同时未来经济社会高质量发展对水安全保障提出了更高要求，珠江河口治理和大湾区水安全保障形势依旧严峻。
1.河口治理重大形势研判
珠江三角洲河网干流大幅度下切改变了河网区动力及生境。20世纪80年代以来，由于珠江流域水土保持和水库群建设，珠江三角洲来沙量由近9000万t降至2300万t，大规模无序采砂使西江、北江、东江主干河道平均下切幅度分别达4.6m、4.8m、1.7m。“清水时代”背景下珠江三角洲河网河道河床恢复至20世纪90年代水平约需200~300年，河道将长期维持目前下切形态，河网区动力及生境改变对水安全的影响有待评估。
滩涂岸线开发利用与河口大保护的矛盾突出。粤港澳大湾区建设对河口滩涂资源开发利用需求旺盛，改革开放以来，珠江河口滩涂面积减幅达34%，近年来由于来沙锐减和海洋动力增强，滩涂发育减缓甚至局部出现侵蚀。如何统筹生态文明建设要求和大湾区建设发展需求，是当前河口治理、保护和开发面临的重大问题。
珠江河口系统治理的协同机制有待加强。港澳管理水域分别位于伶仃洋河口湾重要涨潮通道和输沙通道，通道水域的治理、开发对珠江河口泄洪纳潮和河势稳定影响深远，需强化粤港澳三地水域的“流域+区域”统筹协调机制，协同治理保护珠江河口。
2.防洪排涝重大形势研判
大湾区防洪形势依然严峻。受流域洪水归槽影响，大湾区50年一遇洪峰流量增大10%以上，导致三角洲洪水位最大抬升幅度超过0.7m。干流河道大规模下切引起水位降低，50年一遇设计洪水位最大降幅0.7m左右。目前珠江三角洲防洪能力基本维持不变，河网区防洪最大问题是河床下切不均匀、重要节点分流不稳定、河道边滩侵蚀后退、水流深槽迫岸、堤防失稳，成为防洪安全重大隐患。
台风暴潮成为大湾区最为严重的水安全问题之一。现状大湾区海堤防潮标准总体不高，近60%的海堤防潮标准低于50年一遇。近年影响珠江河口的台风频次和强度呈增加趋势，超强台风实测潮位屡创新高，珠江河口200年一遇设计潮位比原成果抬高0.17~0.74m，致使原本已建海堤的设防标准被动下降。
下垫面变化是大湾区城市洪涝加剧的主要因素。大湾区暴雨中心向高度城镇化地区转移，暴雨频次平均增加30%以上，但强度无明显变化。大湾区高度城镇化，珠三角城镇化率达到87.2%，城镇化造成下垫面显著变化，使得20年一遇～100年一遇暴雨洪峰流量平均增加54%，峰现时间平均提前0.51h。
3.供水安全重大形势研判
饮用水水质安全风险犹存。珠江三角洲河网部分河道取水口与排水口交错布置，大湾区集中式生活饮用水水源地平均水质合格率为96%，局部河段水质状况仍不理想，而大湾区河道型水源取水约占总供水量的70.4%，饮用水水质安全风险犹存，特别是与可直接饮用的发达国家自来水相比存在较大差距。
应急备用水源严重不足。大湾区本地蓄水工程总兴利库容38.1亿m³，占年供水总量比重不足20%，本地水库调配能力不够，供水水源连通不足，城市间供水网络尚未形成，互联互通多水源供水体系不完备，无法有效应对流域季节性干旱、咸潮上溯、突发水污染等风险。水资源应急保障能力不足是大湾区供水安全的最大问题。
节水空间潜力有待挖掘。粤港澳大湾区万元GDP用水量25m³/万元、人均综合用水量322m³/a，远高于纽约湾区和旧金山湾区，用水效率与国外发达国家和地区相比尚处中等水平；同时，粤港澳大湾区农业用水占比显著偏高，产业结构中耗水型产业比重高，用水结构不合理，节水空间和潜力有待挖掘。但目前节水缺乏实用、管用的制度支撑，水资源刚性约束尚未完全转化为行动。
4.水生态环境保护重大形势研判
大湾区局部水环境压力大。大湾区产业结构转型，工业废水排放量占比逐年下降，广州市工业废水排放量占比从2015年的51.3%下降至2019年41.8%。建成区黑臭水体基本消除，劣Ⅴ类国考断面全部清零，大湾区水环境质量总体稳中向好。但随着大湾区人口进一步高度密集，生活污染排放量呈线性增加，局部水环境压力依然严峻。
珠江河口生态系统整体呈亚健康状态。近40年来，大湾区自然岸线保有率下降18.71%，现状红树林面积不到20世纪80年代的2/5。生境的锐减，浮游生物、底栖生物多样性降低，大湾区渔业资源密度不足20世纪70年代的1/9，珍稀鱼类在渔获中比重下降明显。
城市水生态修复任重道远。大湾区河网区现有水闸3000余座，部分水闸缺乏有效调度管理，阻隔了外江与内河涌水系的天然连通，硬质化河道破坏了生物栖息条件，多样性丧失导致内河涌生态系统功能衰减。随着黑臭水体的消除，大湾区联围内的河涌、湖塘由水环境治理向水生态系统构建转变，水生态修复任重道远。
5.水治理能力重大形势研判
法治体系不健全。目前只有《广东省河道管理条例》《广东省河口滩涂管理条例》《珠江河口管理办法》等少数法律法规，主要用于规范河道、河口整治开发活动，用于加强和规范珠江水资源统一调度、优化配置和可持续利用的珠江水量调度条例尚未出台。
水管理体制机制创新不足。珠江流域上下游、珠三角九市间、相关部门间的协调机制不完善，水监管信息共享、沟通协调、联合执法等体制机制不健全，各行业间未建立信息共享共治水监管机制；粤港澳三地协同共商合作机制还需进一步深化健全。
水管理的市场机制潜力挖掘不足。综合运用市场机制盘活流域区域用水总量指标及存量的水权交易制度尚未充分应用，反映水资源开发利用和保护程度的水价市场机制尚未建立，珠江流域和大湾区河段上下游、区域受益区与受限区之间的生态补偿方案与落地措施尚无统一意见。
大湾区水安全保障科技支撑不足。如以流域为单元的空天地一体化监测体系尚未形成，水安全监测体系的覆盖度、密度和精度存在差距；数字化流域建设还在起步阶段，流域-区域协同的多目标智能预报调度一体化系统尚未形成。
三、珠江河口治理与大湾区水安全保障策略
为加强河口治理和保护、防洪（潮）治涝薄弱环节建设和联防联控、供水水源互联互通和供水工程挖潜、涉水空间管控和水环境系统治理、水利信息化建设和监管机制及服务创新，经综合研究，提出珠江河口治理、防洪安全、供水安全、水生态环境保护、水治理体系与治理能力智慧化策略。
1.珠江河口治理策略
推进大湾区治理和保护统筹协调机制。确立方向一致、分类指导的河口粤港澳三地治理保护目标，统筹协调珠江河口保护与开发、整体与局部的关系，打造跨层级、跨部门的大湾区河口治理保护共同体，推进大湾区一体化框架下河口治理统筹协调机制。
加强河口区滩涂保育与修复研究。重点加强磨刀门拦门沙和伶仃洋中滩滩涂保育与修复研究，包括分析磨刀门拦门沙和伶仃洋中滩演变趋势及对水安全影响，研究修复磨刀门拦门沙和伶仃洋中滩的必要性及可行性。
加强河网关键节点控导研究。包括研究芦苞、西南、甘竹溪等三角洲主要分洪水闸常年调度运用方案；研究河网关键节点分流鱼嘴、导流丁坝等控导工程措施效应；研究三角洲河网闸泵群常态化生态调度可行性。
2.防洪安全策略
加强大湾区流域性洪水防御能力。一是完善现有防洪水库和蓄滞洪区建设；二是提高堤防稳定性，增强河道泄洪能力；三是加快构建流域水工程预报调度一体化体系；四是加强行蓄空间与防洪风险管控。
提升台风暴潮防御能力。一是加快生态海堤与生态防护措施建设；二是提高台风暴潮应急处置能力。
加强城市群内涝治理。一是创新城市洪涝治理模式和规划方法；二是强化海绵城市建设，严格工程审批；三是创新管理机制，推进洪涝风险评估制度；四是建设城市洪涝调度平台。
3.供水安全策略
强化节水开源。一是健全节水指标体系；二是强化源头管控；三是强化用水全过程监管；四是强化目标考核和责任追究；五是强化重点领域节水；六是加大非常规水源利用；七是强化市场作用；八是强化科技节水；九是强化节水宣传教育。
提升水资源统筹调配能力。重点挖掘西江、北江、东江流域以及珠江三角洲工程调蓄和调度能力，提高流域水资源统筹调配能力。
提升大湾区应急供水保障能力。一是加快建设应急备用水源工程；二是挖掘现有供水水源和水利工程的应急备用潜力；三是推进江库连通和水源互联互备；四是强化流域骨干水库水资源统一调度。
推进分质供水、优水优用。在深圳前海、广州南沙、珠海横琴等规划新区等区域根据条件逐步推进分质供水，新丰江、流溪河等优质水源的水库可作为直饮水水源。
4.水生态环境保护策略
强化节水减排。实行最严格水资源管理制度，强化节水减排，倒逼产业结构优化升级调整，实现源头减污，促进污染物总量减排。
加强涉水生态空间管控。一是科学划定涉水生态空间范围；二是强化监管，严格环境准入制度和负面清单，加大对各类涉水空间占用、损害和破坏行为的监管，严格用途管控，提升水生态环境管理水平。
打造外江和内河涌连通的活力水网。一是优化三角洲河网闸泵群布局，促进联围内河涌水系联动，形成外江与内河涌互联互通的活力水网格局；二是科学制定生境友好型调度策略，兼顾内河水系生物多样性、防洪、排涝、亲水性和水景观需求，提高城市水环境承载能力。
逐步推进城市水系水生态修复。在全面消除黑臭水体基础上逐步推进城市内河水系的水生态系统构建；加强粤港澳界河水环境整治；围绕“水清岸绿、鱼翔浅底，水草丰美、白鹭成群”目标，打造宜居宜业宜游的优质生活圈。
推进蓝藻水华防控技术体系研究。一是制定大湾区重点湖库蓝藻水华分级预警标准，开展蓝藻水华及藻毒素应急关键技术研究；二是研发可在大湾区大规模推广的蓝藻防治新思想、新方法和新工艺，探索长效的湖库生态系统管理和维护机制。
5.水治理体系与治理能力智慧化策略
水治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，从法治体系、市场机制、社会监督、技术支撑等方面推动水治理体系与治理能力建设，重点包括四大部分：一是完善水安全监管法律制度体系；二是建立健全流域协同共商合作机制；三是构建多方参与的社会协同监管模式；四是建设星地协同的水安全要素感知网，建立水安全监测数据资源共享平台，构建流域预报调度一体化的智慧决策大脑，打造稳定安全可靠的水工程智控终端，提升水治理能力现代化技术。
来源 |《中国水利》2022年第22期“2022年珠江防洪启示特刊”
作者 |陈文龙（水利部珠江水利委员会珠江水利科学研究院院长，正高级工程师（二级））
责编 |熊璠
校对 |李博远
审核 |王慧
监制 |轩玮
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