明朝官员考核制度介绍

〇大明“公务员”既要“考察”又要“考满”

明代官僚的考核制度在承继唐宋传统的基础上，跨上了一个新的台阶。当时官吏考核一般是由吏部和都察院（后来增加了内阁）主持进行，更具体地说，内阁大臣、六部和都察院的长官都要经过廷推合议，而其他官员则都由吏部进行会考。考核分为两种形式：

明朝官员考核制度

第一种考核叫“考满”，这是针对每个官员自身任期内的状况进行的考核。无论你是京官还是外官，每任满三年就要考核一次，叫做初考，任满六年又要考核一次，称为再考；任满九年要再考核一次，称为通考。这时方才可以叫做“考满”。考核的依据是朱元璋亲自过问后制定的《诸司职掌》和《责任条例》等。考核分为三个等级，即称职、平常、不称职。然后根据考核出来的等次，确定官员们的黜陟。当然，如果有人认为考察结论不当的话，本人可以申辩，主管机关如果考察不实的话，也要受到处分。

这个考核之法定于洪武十四年十月，具体规定如下：“在京六部五品以下及太常司、国子学属官，听本衙门正官察其行能，验其勤怠，定为称职、平常、不称职；五军各卫首领官俱从监察御史考劾，各三年一考，九年通考黜陟；其四品以上及通政使司、光禄司、翰林院、尚宝司、考功监、给事中、承敕郎、中书舍人、殿廷仪礼司、磨勘司、判禄司、东宫官，俱为近侍，监察御史为耳目风纪之司，太医院、钦天监及王府官不在常选，任满黜陟，俱取自上裁；直隶有司首领官及属官，从本司正官考劾，任满从监察御史覆考；各布政使司首领官及属官并从提刑按察司考劾；其茶马司、盐马司、盐运司、盐课提举司并军职首领官，任满俱从布政使司考劾，仍送提刑按察司覆考；其布政使司四品以上、按察司、盐运司五品以上，任满官黜陟，取自上裁；内外入流并杂职官九年任满给由，赴吏部考劾，依例黜陟，果有殊勋异能超迈等伦者，取自上裁；所司事繁而称职无过者，升二等；有私笞公过者，升一等；有纪录徒、流罪一次者，本等用；二次者降一等；三次者降二等，四次者降三等；五次以上杂职内用；繁而平常无过者，升一等；有私笞公过者，本等用；有纪录徒、流罪一次者，降一等；二次者降二等；三次者降三等；四次以上杂职内用；简而称职与繁而平常同；简而平常无过者，本等用；有私笞公过者，降一等；有纪录徒、流一次者，降二等；二次者杂职内用；三次以上黜之；其繁而不称职，初考降二等；简而不称职，初考降三等；若有纪录徒、流罪者，俱于杂职内用；九年之内，二考称职，一考平常，从称职；二考称职，一考不称职；或二考平常，一考称职，或称职、平常、不称职各一考，皆从平常。其繁简之例，在外府以田粮十五万石以上、州以七万石以上、县以三万石以上，或亲临王府、都司、布政使司、按察司并有军马、守御、路当、驿道、边方、冲要、供给之处，俱为事繁；府粮不及十五万石，州不及七万石，县不及三万石及僻静之处，俱为事简，在京诸司俱从繁例。”

洪武十七年八月，定考绩法。无论对京官还是外官，再次肯定适用“三年一考，九年通考”的考绩之法，“惟钦天监、太医院、光禄司等官不入常选，其余受任三年曾经考核者，各遵前例；四品以上黜陟，取自上裁；五品以下，考核称职无过，升二等；有公过而私罪轻者，升一等；有纪录罪至徒、流一次，本等用；二次降一等；三次降二等；四次降三等；五次以上于未入流内用；平常无过，升一等；有公过而私罪轻者，本等用；凡犯纪录徒、流罪者，俱于未入流内用；其通政使司、翰林院、尚宝司、谏院、五军、十卫、参军府、考功监、给事中、承敕郎、中书舍人、仪礼司、磨勘司、判禄司、东宫官俱为近侍，监察御史乃耳目风纪之司及王府官属俱不入常选，任满黜陟，取自上裁，如才德出众与谨守官职，夙夜奉公，特蒙升擢者，难以例拘”。要是碰上京官有缺，由大臣推荐，从内外同品官考核称职者中谨慎选择，最终交由皇帝定夺。做到内外官相参，“以杜权党”，强化皇权。

第二种考核叫“考察”。洪武四年朱元璋命工部尚书朱守仁廉察山东莱州诸郡官吏；洪武六年，又令御史台御史及各道按察司察举有司官有无过犯，奏报黜陟，这可视为明代考察的开始。后来逐渐推向全国。

考察是针对全体官员实行考核，以定奖惩升降。考察又分为两种，一种叫京察，最初并没有固定多长时间举行一次，大约到了明中叶弘治年间才定下期限为六年，常常是在亥、巳年进行大考核，因为举行地点在京师南京（后增加北京），故名“京察”之称。

京察的对象主要是在京的京官。四品以上的官员自己述职，即由个人对自己任期表现进行一个总结鉴定。但去留还得等皇帝与朝廷的裁定；对五品以下的官员，经过各个衙门考核，对不称职的、不合格的即作出“退休”、降级外调、冠带闲住为民等几种处分，有贪污舞弊行为的要被革职或刑事处罚，但一定要造好文册向上奏请。那么，哪些类型可称为不称职呢？明史上有所谓的“丽以八法”：即贪、酷、浮躁、不及、老、病、疲、不谨，只要你被定性为“八法”之一，那就是属于不称职官员类型了。一般来说，凡被列入八法的官员，要么被降级，要么被罢免。如果你是京官的话，还要被调出京城。

另一种与京察对应的叫“外察”，它是对外官的考绩，一般是州县官每月对自己工作和辖区内的事务进行统计综合，然后上报到府里。府官不仅每月要对自己工作事务进行总结，而且还要对下属的州县官进行考核，然后再上报给省里的布政司。“国初凡有司庶务，若户口、钱粮、学校、狱讼之类，或每季或每月具其增损见在之数，书于册，县达于州，州达于府，府达于行省，类咨中书，吏牍烦碎，而公私多靡费，又有司决狱笞五十者，县决之杖八十者，州决之一百者，府决之其徒罪。以上具狱，送行省，由是州、县或受赃减重从轻，省、府或弄法加轻入重，文移驳议，囚系淹连。”鉴此，洪武六年九月更定有司申报庶务法，“革月报为季报，以季报之数，类为岁报。凡府、州、县轻重狱囚，即依律断，决不须转发，果有违枉，从御史、按察司劾，令出天下便之”。

省级考核更加严密，先是由布政司进行考核，将其所管辖的事务与官员之功过表现等情况，按照朝廷的要求进行一一考察。满三年由巡抚或按察司对布政司考核过的该省官员情况材料进行复核，然后再分别造册，上送给朝廷。对于地方上不合格官吏的处分与京察相同，也有“致仕、降调、闲住为民者”几个等第。

外察最初开始于洪武初年，由监察御史、按察司官随时考察，及时上奏。作为被考察的对象各地地方官员还得要每年上京城南京去朝觐皇帝，当面述职和接受吏部的考核。那么地方官走后，各地政务由谁来暂时掌管呢？是由衙门里衙役或秘书、轿夫什么的代为处理？就如当今某些特殊材料组成的“精英”们为了拿到心仪的名牌大学高学历文凭而进入高校，进修MBA、EMBA或博士，但又没时间去听课和考试，就让小车司机去替代一般？不，在洪武时代这样“做大做强”的事情才不会发生呐。洪武九年七月，鉴于“各处有司为考校钱粮簿牒至京”，朱元璋下令：以监察御史王偁等一百二十三人为知府、知州等官有差，暂时代管地方政务。洪武九年（1376）十二月又规定：“知府每年朝觐一次，知州、知县每3年朝觐一次。”但实际上并没有形成正式定制，很多地方还是知州、知县每年朝觐一次，直到洪武十八年（1385）五月，考虑到“天下府州县官一岁一朝，道里之费得无烦劳”，朱元璋正式下令给吏部：自今定为三年一朝，赍其纪功图册文移藁簿，赴部考核。吏典二人从其布政司、按察司官亦然，着为令。这样，就形成有明一代外官三年一朝制度。

但即使这样，朱元璋也没有采取僵化的做法，对于在外从事军事、经济等方面工作的官员还是令其每年朝觐一次，以此来确保君主能及时掌控帝国的军事、经济等方面的信息。

还有从减轻老百姓负担的角度，他规定：减少外官来京人数，原则上只让地方上的一把手或实际主持工作事务的官员来京朝觐，其路上交通盘缠等费用必须由官府开支，不得就此扰民。极为边远的云南等省份诸司衙门可免来朝。

洪武二十年（1395）八月，朱元璋又下令：“每司止令正官、首领官吏各一人来朝，盐运司官亦令其来，皆以所行事迹开具纪功、图簿、隔眼、草藁、亲赍奏考，俱期以岁终，到京舟车之费，官给与之，禁毋驰驿扰民。其云南道远者，不必来朝。”

外官三年来朝一次，后来就正式定制，以辰、戌、丑、未为朝觐之期。朝觐可不是让大家来看明皇宫里的那张猪腰子脸的，而是为了激浊扬清，整肃吏治。洪武十一年三月各地官员朝觐考绩，朱元璋指示吏部：“考绩之法所以旌别贤否，以示劝惩。今官员来朝，宜察其言行，考其功能，课其殿最，第为三等。称职而无过者为上，赐坐而宴；有过而称职者为中，宴而不坐；有过而不称职者，为下，不预宴，序立于门，宴者出，然后退。庶使有司知所激劝。”

考绩下来为优秀的官员，朱皇帝赐宴；有错误但成绩合格的官员，也有资格品味皇帝恩赐的美味佳肴，不过只能站着吃；而既犯了错误又考核不合格的官员，那就得站到门外去，等品尝完宴席的官员出来后，才可离去。朱元璋考核官僚、整饬吏治确实奇特。

洪武二十六年（1393）正式规定：各地布政司、按察司、盐运司、府、州、县和少数民族地区的土官衙门的流官等，必须在入京朝觐前一年的年底，依照《授职到任须知》中规定编造文册，然后将其与原领敕谕、《诸司职掌》等文簿一起带到京师，以凭考核。各地外官不论路远路近，既不能预先离职，也不能逾期迟到，都必须于当年的十二月二十五日来南京。第二年的元旦朝见皇帝，朝见结束，吏部会同都察院一起对官员进行考察，考察结果上请皇帝圣裁。政绩优异的不仅要被褒扬和奖励，而且很多时候还会升官；一般的被留任，他们往往先被带到皇帝御座前，脱去官帽，伏地等候朝命。这时科道官和刑部官员出来对他进行指责或弹劾，最后由皇帝宣布赦免还任，并赐予一道敕书，以申戒饬；贪暴异常的官吏通常被交由法司部门处理，追究其罪责。（万历：《大明会典·吏部·朝觐考察》卷13）

以上是外察也称大明朝觐考察制度的大致内容。外察与京察在那时十分受人重视，人称其为“大计”。如果官员在大计中受到了处分，这是在官场最丢脸的，且“不复叙用，定为永制”，即终身不再被叙用。

由明代官员考核制度的整体来看，它至少有以下四个方面值得称道的：

第一，从考核的主持衙门来看，过去唐宋时期集中在吏部的考功司，尽管有了人事主管部门主掌考核，但这种做法往往使得官僚的命运掌握在一个部门，难免失偏。明代在官僚考核机构方面增加了都察院，后来甚至内阁辅臣也参与，这样一来，考核机构的权力得到了相互制约，从而使得官吏考核相对更加公正、客观。

第二，从被考核者层面来看，唐宋时期只有全体性的一年一小考，三四年一大考，没有“考满”这种形式。明代一大创造或者说创新，针对每个官员进行分年考核，有几分类似于我们现在一直在呼吁要建立的官员离任考核审计制度，这对于监督官员洁身自爱和促进官僚政治体制良性运行不无裨益。

第三，有了繁复的“考察”，又有“考满”，两者互存互补，在政治清明时期能够有效发挥积极作用，澄清吏治，缓解官民矛盾。当然，官僚考核制度执行得好坏最终还得取决于当时的国家政治。如明初洪武年间，政治清明，官僚考核工作开展得有声有色，做到了名副其实的“考核”。洪武十八年（1385）正月，吏部上奏说：各地布政使司、按察司及府、州、县朝觐官共有4117人，经考核，政绩称职的（相当于现在人讲的优秀档次的）435人，平常的（相当于现在的合格以上的）2897人，不称职的471人，贪污的171人，昏暗的143人。朱元璋下令：“称职者升，平常者复其职，不称职者降，贪污者付法司罪之，阘茸者免为民。”

从这条史料来看，当时优秀官员约占被考外官总人数的10%，合格官员约占了70%，不称职的约占了10%，贪污阘茸的约占了10%。众所周知，洪武政治严厉，合格以上者占了80%，可见朱元璋从严治国，整饬吏治还是相当有成效的。

第四，朱元璋建立和完善大明官员考核制度，营造忠君爱民、清正廉明的政治风气，奠定了明朝近300年的政治、社会根基。