1217年成吉思汗命太师国王木华黎统蒙、汉诸军征金,并统辖所占领的各地区,称“都行省承制行事”,于是在汉地建立了军政府的统治。燕京行省都元帅石抹咸得不(石抹明安子)、北京都元帅吾也而、宣德元帅太傅耶律秃花、西京留守刘伯林、平滦(兴平)行省都元帅塔本等各路长官都归其统辖。随着占领区的扩大,又陆续任命了许多地方军民长官,大者辖城邑至数十,小者或仅一城、数村之地,大抵都沿用金朝的政区和职名,授以行省,元帅、节度使、招抚使、总管等等官职,领某府、某州、某县事,自治其所领兵民。同时,在一些地区设置了达鲁花赤。窝阔台即位后,出于攻金战争的需要,立汉军三万户——刘黑马(刘伯林子)、萧札剌、史天泽,使分统诸路军;其他势力较大的地方武装头目,也由大汗授为千户。其后又增立严实、张柔、张荣等为万户,诸万户下属将校亦给以千户、百户职名。各地军民长官在向蒙古统治者履行纳质、从征和贡献义务的条件下,即可自治其境,兼领兵、民、钱谷,并世袭其职一方,当时称他们为“世侯”。耶律楚材在建立十路课税所后,又奏请将兵、民、财之权分开,使不相统摄,以限制世侯的权力,但实际上不能实行。
1231年,窝阔台南征途中驻西京,耶律楚材奏上诸路课税所征收的钱谷,大有成效。为加重其权,遂仿中原官制“改侍从官名”,以耶律楚材为中书令,粘合重山为左丞相,镇海为右丞相,授予中书省印,并下令各路事务需先报告中书省。但这时的中书省其实只是大汗怯薛中主行文书的必阇赤机构的汉名,耶律楚材只是汗廷中负责行于汉地文书的必阇赤长,虽然奉命主管汉地财赋,却并没有建立起独立于军政府的汉地最高统治机构。
1234年,失吉忽秃忽受命担任中州断事官,“主治汉民”,(《圣武亲征录》)。蒙古国以断事官(札鲁忽赤)治政、刑,为政府长官。忽秃忽即是以大汗政府长官身份分治中原汉地,以燕京为其治所,当时汉人称之为燕京行尚书省(或称燕京行台)。按照蒙古制度,所征服的定居地区,作为“黄金家族”的共有财产,由大汗政府设官统治,各支宗王也派代表同任断事官,“参决尚书省事”,但以大汗所命者为长。自此,以忽秃忽为头的“燕京行尚书省”作为蒙古统治汉地的最高政府机构,统辖中原各地,户口、赋税、刑法诸事皆属之。中州断事官(燕京行尚书省)设置以后,即实行“画境之制”,对地方行政区进行调整。原来,汉地世侯各凭实力占据地盘,大者如东平行台严实,“所统有全魏,有十分齐之三,鲁之九”,小者则一府、一州之地或有二侯;各世侯辖境往往犬牙交错,行政区划极其纷乱。经过调整,割出一些大诸侯如严实、张柔、史天泽等的部分辖地,同时也将一些邻近州县拔属他们,又归并了一些畸零州县,基本上恢复了旧有的路、府建置。划境的结果,增置了许多路、府,至窝阔台末年,燕京行尚书省所统有二十余路。
另一项主要措施是,1236年,各路、府、州、县遍置达鲁花赤,位在地方长官之上。通过上述三项措施,蒙古统治者向着实现对中原汉地的直接统治跨进了一大步。各地世侯的权力并没有削除(这要到忽必烈罢世侯、行迁转后才实现),但已受到限制,他们的行省、都元帅、节度使等五花八门的职名先后罢去,改为路、府总管及州、县“军民长官”、“次官”的统一官称。
失吉忽秃忽主管中原汉地大约到1239年。1241年,窝阔台改命牙老瓦赤主汉民公事,为中州断事官(燕京行省长官)。
长子西征
1235年,窝阔台召集诸王大会,决定征讨钦察、斡罗思等国,命各支宗室均以长子统率出征军,万户以下各级那颜也派长子率军从征。诸王以术赤子拔都为首,以老将速不台为主帅。1236年秋,灭不里阿耳。1237年春,灭钦察;秋,进兵斡罗思,攻取也烈赞(梁赞)城。次年,分兵四出,连破莫斯科、罗思托夫等十余城,合兵围攻弗拉基米尔大公国首府,陷之。1239年灭高加索山北麓之阿速国,攻入斡罗思南境;遣使至乞瓦(基辅)谕降,被杀。1240年,拔都亲统大军围困乞瓦,四周架炮猛攻。其王米海依畏敌,先已逃入孛烈儿(波兰),名将德米特尔领导乞瓦军民进行了英勇抵抗,城破,德米特尔受伤被捕,拔都嘉其忠勇,赦之不杀,但乞瓦军民则遭到残酷屠掠。蒙古军攻陷乞瓦后,继续西进,攻占伽里赤,其王逃入马札儿(匈牙利)。
1241年春,拔都分兵两路,一路由诸王拜答儿、大将兀良合台率领,攻孛烈儿;一路由拔都、速不台率领攻入马札儿。拜答儿一军破散多米儿城,抵克剌可夫,孛烈儿王弃城遁,蒙古军焚毁其城,遂入西里西亚境。西里西亚侯集孛烈儿诸军,与来援之捏迷思(德国)军联合抗敌,激战于里格尼茨,被蒙古军击溃。里格尼茨之战使欧洲诸国十分震惊,感受到蒙古入侵的严重威胁。但由于教皇和德国皇帝的尖锐矛盾,未能采取一致的对策。蒙古军获胜后,又攻入莫剌维亚,南下与拔都军会合。拔都军在撒岳河(当即《元史》所载郭宁河)畔击溃马札儿军,进拔佩斯城(当即《元史》所载马茶城),分兵四出抄掠。有一支进至维也纳附近的诺依施达。冬,拔都大军渡过秃纳河(多瑙河),攻陷格兰城。1242年初,遣诸王合丹率一军追击马札儿王别剌四世。不久,窝阔台死讯传来,拔都率军东还,1243年初,到达伏尔加河下游的营地。从此拔都就在这里立国,建萨莱城(今阿斯特拉罕附近)为国都。统有东起也儿的石河,西至斡罗思的辽阔地域,史称钦察汗国(因以原钦察部地为中心而得名)。