黄巾起义之后,各州刺史和各郡太守通过镇压起义获得的军队割据一方,变成了军阀。中平六年(189年),东汉中央爆发了“十常侍之乱”,外戚集团与宦官集团同归于尽。凉州军阀董卓趁机进入洛阳并控制朝廷,更换了皇帝。初平元年(190年),董卓挟汉献帝迁都长安。
初平三年(192年),董卓被吕布和王允所杀。但因为王允没能安抚住董卓的旧部,所以董卓的四个部将(李傕、郭汜、樊稠、张济)率领大军攻入长安。王允被杀,吕布逃走,长安和汉献帝被李傕、郭汜、樊稠控制。张济实力较弱,要了几个高官头衔之后就离开了长安。
李傕、郭汜、樊稠三人的专权引起了很多人的不满。兴平元年(194年),马腾、韩遂联合关中部分士族进攻长安,但被李傕、郭汜、樊稠击败。马腾、韩遂失败后,关中一时无人反对李傕、郭汜、樊稠。于是李傕、郭汜、樊稠进一步扩大自己的权力,加强对朝廷的控制。
就在马腾、韩遂失败的当年,时任后将军的郭汜和右将军的樊稠被允许“开府”。“开府”意味着该大臣获得了与皇帝平行的权力,在东汉属于特殊待遇。在此之前,只有大将军和三公有资格开府。李傕四人刚刚攻入长安的时候,也只有出任车骑将军的李傕获得了“开府”的资格。
在击败马腾、韩遂之后,不仅李傕的“开府”继续保留,连郭汜和樊稠也有“开府”。再加上本来就能开府的三公,东汉朝廷此时一共有六个人可以“开府”。正因如此,当时人将李傕、郭汜、樊稠和三公并称为“六府”。而“六府”的出现标志着东汉的中央官制已经几乎瓦解了。