第三节 加强集权，君主专制
世宗在清除允禩集团、惩处年羹尧与隆科多两位权臣，及整顿吏治的过程中，不仅巩固了他的皇位，重要的是，进一步提高了皇帝的绝对权威，从而把国家的全部权力牢牢地控制在他一人之手。世宗所做的一切努力，已把封建君主专制发展到了顶峰。
世宗发展封建君主专制体制，一个重大的举措，就是创立军机处。明以前，历代皆设宰相，统辖六部，实际成了皇权的总管。如果君主精明强干，尚能驾驭宰相为其所用，否则就成了宰相专政，皇权被削弱。其结果，或政出多门，或宰相一人独断，皇帝与诸臣否隔，久之，难免不生祸乱。这样的事例屡见不鲜。明初，亦照历代，仍设宰相，后以宰相胡惟庸谋逆而永远废止宰相制，遂提高六部的权限，直辖于皇帝。清承明制，另保留人关前的议政王大臣会议，在皇帝的直接指导与监督下，掌管国家最高权力。举凡军国大政，皆经他们集体讨论，作出决定，交由皇帝最后裁决。尽管如此，皇帝多少还受其制约，不能事事自行决断，皇帝专权仍受到制约。世宗创立军机处，才把国家权力收归个人，不论事之大小，都由皇帝一人亲裁，文武百官都对皇帝一人负责。而百官及各部门上下相，皆统于军机处，军机处又统于皇帝。
军机处为雍正朝首创，但并非是世宗凭空想出来的，而是在实践中逐渐形成的一项特殊制度。它缘起于用兵西北，为经办军需而设。设于何时，清朝官方文献记载不一。今人纷纷考证，说法种种，有的说是雍正四年（1726），有的定为雍正七年，有的说是雍正八年，等等。军机处是一项重要制度，为什么不能确认其创立的时间，甚至连当时的人也有不同说法？本书不想对此作详细考辨，但需要指出的是，军机处经历了一个创立的过程，它不是一下子就设置起来的。如说雍正七年首设军需房，后改称军需处或协理军需处，再改称办理军务处，最后才定称为办理军机事务处，习称为办理军机处，简称军机处。军机处的创立经历了几个不同的发展阶段，于是，才有了不同的说法。如按最初的军需房作为其创立的时间，应为雍正四年；如以设军机房为准，应为雍正七年；如以最后定称为军机处，应为雍正十年（1732），《清史稿·世宗本纪》就持此说。其实，无论哪一种说法，并无本质性的差别。因为尽管有军需房、军机房、军机处的不同名称，其职责及组织形式大体一致，所差经管范围及权限较之以前有所扩大，制度规定趋于完善，至军机处时，始成定型之制。
查核《清世宗实录》，雍正七年六月，世宗针对宁远大将军岳钟琪即将平定准噶尔部噶尔丹策零叛乱的奏报，亲笔批示道：“两路军机，朕筹算者久矣。其军需一应事宜，交与怡亲王（允祥）、大学士张廷玉、蒋廷锡密为办理；其西路办理事宜，则专责于总督岳钟琪是任。王大臣等小心缜密，是以经理二年有余，而各省不知有出师运饷之事。今览岳钟琪折奏，备陈十胜之情形，军务所关重大，朕不敢予言其必然，惟有倍加敬谨。”
世宗的这道批示很重要，他讲清了军机处的由来，原为平息准噶尔叛乱，密授四大臣经办两路军的军需事宜，以军报、运饷为机密要事，要求迅速、准确，不得迟误，故责令人，秘密行事，发挥高度效率。因为保持了此事的机密性，以致实行了“二年有余”，各省对此一无所知！由此便可推断，雍正五年初，或四年底，始设军机房，当无疑问。如果说军机处的前身军机房始设于雍正四年，也不算错。但从上引世宗的批示，实际是说此一制度已秘密实行两年有余，至公开之日，亦即宣布正式设立军机房。《清史稿·张廷玉传》及《清史稿·军机大臣年表》亦证设于七年。曾在乾隆中任职军机处司员近二十年的王昶作《军机处题名记》，明确记载雍正七年设立军机处。以他久历军机处，所记不致有误。在设军机房之后，不久便更名为“办理军机处”。所以，军机处设于雍正七年，是准确的。有学者提出强有力的根据，坚持雍正八年（1730）十二月说。对此，不得不再辨几句。
八年之说的根据，是存于中国第一历史档案馆内的一件档案，具体日期是乾隆十九年（1754）三月满文本的奏片，译成汉文为：“遵旨查得：前于北路军营运米事件，原先有关军机事宜皆由怡亲王、大学士蒋廷锡密为办理。起初如何商议、厘定运米章程，并无档子记载，而部之档案亦不完整。至于臣等之军机处，于雍正八年十二月才设立，故无凭可查。今唯查阅自户部查来、报销运米用过银两之底稿所开事项，自雍正六年起，于科布多、察罕瘦尔、乌里雅苏……处俱有运米之事。”具奏人为大学士傅恒。此奏之意甚明，傅恒说的是现今运米如运价计算等，想参照雍正时密为办理的“厘定运米章程”等规定，但在雍正八年前没有“档子”，即档案可查，户部的档案也不完整，只有六年起，在科布多等地有“运米之事”，可作为参考。内中关键的一句话就是：“臣等之军机处，于雍正八年十二月才设立。”从上下文义看，他是说他到了军机处后，于雍正八年十二月军机处才正式建档，收贮文件，紧接着说：“故无凭可查”，明明是说，在该年十二月没建档前，他无法查到有关的“档子”。一些学者误将建档的时间认作是军机处的成立日期，显然是对史料的记载理解有误。
持“雍正八年说”的，另据光绪朝的《大清会典事例》辑录乾隆四十七年（1782）高宗对史馆发出的谕旨，引述其中一句话：“第自雍正八年设立军机处以来，五十余年。”据此，便成为“八年说”的“佐证”。只看这一句话，正确无误。但是，引述不全，已失原意。现将此句话上下遗漏的地方征引出来：“至该（史）馆采录事迹，向俱恭照实录红本，覆实纪载。第自雍正八年设立军机处以来，五十余年，所有谕旨、批奏事件，未经发钞者尚多。着先将乾隆四十年以前军机处所存档案，令诸馆总裁、纂修等，详晰查阅……”高宗通篇讲的是评查档案，以备修史之用。中间带出来的“雍正八年设军机处”的话，明指自该年设立档案以来，“所有谕旨、批奏事件”，这与前引乾隆十九年三月傅恒奏报雍正八年十二月军机处正式建档是一致的。因为在本年十二月前尚未建档，“故无凭可查”。显而易见，高宗强调的不是军机处成立的时间，而是建档以来，至乾隆四十七年之间的档案。事实也是如此。据查，中国第一历史档案馆现存军机处满汉文档案，诸如《上谕档》自雍正九年正月始存档，《月折档》最早一件为雍正八年十二月二十八日的，《议复档》最早的也在同年十二月二十六日，就是说，在雍正八年十二月以前无档，“这很能说明问题”的，却不是指军机处成立的时间，恰恰是建档的日期。这标志着军机处机构进一步完善，从制度的规定上已趋严密。应当指出，傅恒奏报与《大清会典事例》的这两份史料，行文不够严谨，而研究者没有深刻识别，以致得出不确当的结论。