蜀汉政权是刘备建立的,他以汉朝的名义建立蜀汉,所以所有的政治制度基本上都是沿袭汉朝的。诸葛亮、法正、李傕、刘巴、李严一起设计出了舒克。
执行长官刘备安排主将四员大将,基本沿袭汉制。此外,协助军师管理政治,处理日常政务,也符合魏晋官制发展的规律。同时,初步形成了城镇军事遗址留场制度。
一方面,蜀汉接受了汉末曹操独霸朝政的现实,另一方面,他仍然将汉朝三大势力之一的司徒作为处理日常事务的最高辅佐官。同时,宰相和司徒雷登的设立实现了恢复传统和尊重现实之间的平衡。司徒的决策地位远不如宰相,只能作为宰相的助手行使行政权。诸葛亮任丞相期间,日后很多重要官员都有在丞相府任职的经历,就像曹操主政一样。比如姜维就曾被诸葛亮“化为仓操毛,立下军功”。
建兴元年(224),后主刘禅即位,“诸葛亮任武乡侯,引益州为牧,故政巨而细致,盐以光定之”。刘备遗诏辅佐的另一位少爷李延,被任命为中都胡,留在永安。
诸葛亮死后,刘禅没有设立宰相。以费祎为书记兼将军,以蒋琬为大司马,两人权力交叉,相互牵制,但各有侧重。蒋琬主要负责政务和军事;费祎主要管军事,也管政务。军政内政不再是同一个人。这一新的政治安排意味着刘禅将永远不会出现另一个尴尬的局面,即一切都依赖总理,而他则被边缘化。蒋琬死后,刘禅进一步“独掌朝政”。官员和爵士的任命,人事的任免,军队的入侵都需要刘禅的同意。刘禅总统已经直接掌管蜀汉政权19年了。
刘备批评了刘表和刘璋的大赦制度,诸葛亮也指出了刘璋统治益州的原因。在他看来,刘章推行的所谓道德政策,就是以小恩小惠笼络人心,以美色尊臣下,目无法律,树立法律的威严,执法者会感恩,以爵位治民。称号增加,荣耀、荣誉、恩宠并用,跌宕起伏,进退自如。这是治国的关键。它既包含了法治优于德治的思想,又体现了法家学说所确立的基本性恶论。
刘备、诸葛亮以礼与法、威与德并行治国,强调“释法”、“劝善拒恶”,即以法为体,强调公正客观原则;以德为用,重在育人为本。取商鞅之法,而不迷信其威权,取其逻辑之法,结合儒家教育,把做的方法与教育合二为一。经过这样一场“法治革新”运动,蜀汉政权的工作效率明显提高,吏治逐渐清晰。蜀汉后期,统治者费祎多次大赦天下,资深兴农孟光引用诸葛亮和刘备的故事,强烈斥责费祎。
蜀汉的法律是舒克的法律。刘备初入川,留下一切不尽如人意的东西,命当时熟悉典制和旧法的徐慈、钱虎、孟光、赖敏典掌管古文,创制典制。平定益州后,他们着手制定法典。据《三国志》记载,参与制定《舒克》的有诸葛亮、法正、伊籍、刘巴、李严五人。蜀支的具体内容已失传,但据《诸葛亮传》记载,执法虽严,但很公正,百姓毫无怨言。