隋朝政治管理的出色：新时代的开创者杨坚

在中国历朝历代中，杨坚虽不能说是一个严格意义上称职的皇帝，但却被公认为是才智最高的皇帝。在他的精心治理下，隋朝迅速强大繁荣起来。他不仅完成了统一中国的大业，他所建立的统一帝国，最强盛的时候，版图东起大海，西到新疆，南抵云广，北至大漠，东西4600余公里，南北7400余公里，基本上奠定了中国今后王朝的版图范围，成为统一的模版和示范工程。而且在他的手中，隋朝成为政权稳固，社会安定，户口锐长，垦田速增，积蓄充盈的强盛国家。后人一般将隋文帝的大治誉为“开皇之治”。

隋朝建立初期，是一个百废待兴、百乱待治的局面，隋文帝大刀阔斧地对政治制度进行了一系列重大改革。

隋朝以前，自西汉至南北朝，历朝历代基本沿袭秦朝官制，日久生弊，已经不适应新形势的发展需要。为加强中央集权，杨坚采纳按照少内史崔仲方的建议，废除不合时宜的北周六官（天、地、春、秋、冬、夏）制，北周的官僚体制基本上是效仿原来西周时期的《周官》即《周礼》的形式，很原始、极混乱。六官制，称谓复杂，职掌不明，办事效率低下，并且将秦、汉、魏、晋、南朝各代的中央官职全部打碎了再重新组合。在中央设立三师与三公，给予这些职位很高的生活待遇和特权。三师是荣誉称号没有实际权力，三公虽然也有臣属，也参与国家政务，但仅仅是顾问性的机构，没有实权。

鉴于秦汉的宰相制度容易造成权臣专权，从而架空皇权，也避免自己的故事重演，杨坚干脆不设宰相，而是把宰相的职权一分为三，分别给予内史、门下、尚书三省，号称三权分立。其中内史省是中央的决策机构，负责起草和颁布皇帝的诏令，长官称内史令；门下省是中央的审议机构，负责审察政令，驳正违失长官称纳言；尚书省是中央执行机构，负责执行全国的政令，长官称尚书令。三省互相独立，又互相牵制，共同担负丞相的职责，共同定令立法，参决军国大政，以避免丞相权力过大而危及皇权。杨坚则高高在上，遥控指挥，分母越大越安全，这样就避免一人之下，万人之上某位权臣再次独霸朝纲，而皇帝的权力得到空前加强。

其中我们最熟悉和常见的是尚书省，也是最有权力的部门，尚书省下设吏、民、礼、兵、刑、工六部。每部设尚书，总管本部政务。具体办事机构就是这是六部：吏部，掌管全国官吏的任免、考核、升降和调动；民部，掌管全国的土地、户籍以及赋税、财政收支；礼部，掌管祭祀、礼仪和对外交往；兵部，掌管全国武官的选拔，和兵籍、军械等；刑部，掌管全国的刑律、断狱；工部，掌管各种工程、工匠、水利、交通等。开始的时候，六部叫做六曹，即6个办事机构。六部的长官为尚书。六部的设置成为后代封建国家中央政权的固定制度。三省六部制分工明确，组织严密，加强中央集权。

南北朝以来，由于地方郡县设置过多，形成了“民少官多，十羊九牧”的局面。隋初沿北齐、北周制设州、郡、县三级地方机构。鉴于魏晋南北朝政区划分毫无标准，地方行政混乱，支出庞大，开皇三年，杨坚听从河南道行台兵尚书杨尚希的“存要去闲、并大去小”的建议，由原来的州、郡、县三级制，变成了州、县两级制，废除郡这一级，撤郡500多个，并且合并了不少州县，裁减了大批官员。这种对地方行政机构大刀阔斧地精简，节省了财政开支，提高了行政效率，加强了中央对地方的直接管辖。诚如学者钱穆所言：开皇之治的成功，简化地方行政机构是一个基本因素。据统计隋初中央政府开支减省三分之二，地方政府之开支减省四分之三，全国于行政之经费，仅及南北朝时代开支三分一而已。故隋国库之丰积，不无原因。

杨坚是陇西世家，当地的名门望族，他深知强龙难压地头蛇，以前的地方官员多出自于本地的大族，形成一个个地方小势力和小圈子，致使中央的力量很难渗入。因此他废除了地方官就地自聘臣属的制度，所用之人，必须是外州县者，凡本地人一律不得任用，这就是回避制度的起源。同时还规定凡九品以上的地方官吏，一律由中央的吏部任免，把人事大权牢牢抓在朝廷的手中。还明确干部任期，州县官员要3年一换，不得连任。

在治国的实际中，杨坚逐渐认识到，当今天下什么最珍贵，那就是人才，制度再好也需要有合格的人才才能实施好，一个朝代之所以崛起和兴盛，其根本原因就是有一批杰出的人才，而亡国之君和衰微朝代则恰恰是人才缺失所造成的。纵观中国历史长河，对于人才的选拔可谓林林总总，原始社会时期，是依靠民选，专制政权出现后变成为世袭制；春秋战国时代，则有多了一条毛遂自荐的道路；秦代命短，虽然由皇帝亲自选拔官吏，但没有形成制度；汉代时实行察举制度，由各地官员负责选拔人才，并在中央成立太学院，可以说部分地扩大了人才的范围，政府不再是贵族政府，而成为“士人”政府，涌现出一批杰出的学者型干部。三国时代创设的“九品中正制”也是汉代察举制度的翻版，但这种制度最大的弊端是缺乏一个公正客观的硬性标准，仅仅依赖于选举官的主观判断和爱好取舍，日久生弊，物以类聚，人以群分，九品中正制逐渐培养出了一批特权阶层的门阀士族，使得上品无寒门，下品无士族，人才的选拔转了一圈又回到了起点，徒有选拔之名，实为世袭之事。进入南北朝后，这种制度仍然盛行，做官要凭门第，朝中无人莫做官，使得有才之人无官坐，无才之人占朝廷，其产生的最大恶果就是集团势力的膨胀，严重威胁着皇权的地位。

杨坚就是依靠这个制度上来的。因此，作为当事人，他非常清楚这项制度的危害性。于是，杨坚决定用一种新的制度来选拔官吏，那就是考试。杨坚规定每州每年要推荐有才学的贡士3人，推荐的标准是文章华美，并需经过特别考试。凡是京官五品以上、地方官总管刺史，要德、才兼备。这种制度在当时是具有进步性的。这样选拔人才，一来可以打破士族垄断，使各个阶层有才华的人都有机会为政府效力；二来有了硬性的标准可以遵循，选拔人才就不会因为主观好恶而有所偏差，这项制度后来演化为科举制度，而杨坚无疑是该制度的鼻祖和创始人。杨坚开创建立的科举制度，在中国历史上留存长达1300多年，直到清朝末期才废除，但“墙内开花墙外香”，当时的美英等国，不约而同地借鉴了这种选拔制度，作为政府文员的聘用方法。

在对官吏实行制度考核后，杨坚又开始考虑法律的制定和修改，要知道依法治国必须有一套完备的法典作为基础。中国的法律制度自从秦朝制定了残酷而又苛刻的刑律之后，历代承袭，直到魏晋南北朝时期，都是一脉相承。杨坚的旧主子北周周宣帝颁布的《刑经圣制》，用法更加残酷，简直拿人不当人，动不动就枭首、车裂、宫刑、鞭打，搞得人心惶惶。杨坚上台后，立即废除了这套“圣经”，本着“以轻代重，化死为生”的指导原则，制定了对后世法律影响深远的《开皇律》，全律分为12篇，其名为：名例律、卫禁律、职制律、户婚律、厩库律、擅兴律、贼盗律、斗讼律、诈伪律、杂律、捕亡律、断狱律。《开皇律》定罪只500条，死刑只分绞、斩二种，流放服刑不超过5年；杖刑分60至100共五等，不仅废除了孥戮、连坐等祸及无辜的作法，还废除了死罪81条，流罪154条，徒、杖等罪千余条。

杨坚在实际工作中认识到，法律工作的关键还是人的素质，为了让法律能够真正地运用和普及，杨坚高举“普法”大旗，要求上至官员下至士兵，，必须学法用法知法守法，并要参加律法知识基础考试。所以终隋朝一代，官吏大都明律，即使有犯事的，但决没有因不懂法而获罪的。这就是隋末，各地饥民嗷嗷待哺时，各地官员虽然知道国库中粮食堆积如山，却不敢挪用丝毫的根源所在。

而更难得的是，杨坚又从百姓角度出发，认为平民一年四季，耕作劳苦，读书不多，很难知礼知法，而普法工作又很难落到实处，因此平民犯罪可以从宽，也就是不知者不罪，而且其中有冤可以逐级上诉，直至皇帝亲自处理，这项规定是以前各代所没有的。清初着名思想家王夫之对这部法律大加赞赏：“今之律，其大略皆隋裴政之所定也。（裴）政之泽远矣，千余年间，非无暴君酷吏，而不能逞其淫虐者，法定故也”。

南北朝时期，皇权的最大隐患就是对军队的控制。杨坚深谙此道，因此着重对军队编制进行了大规模的改革，除了派自己的儿子和心腹执掌各地兵权外，还对改组了旧有的府兵制。三国两晋时期实行的是世兵制，顾名思义，就是世代为兵的意思，其特点是士兵以战争作为唯一职业，做到专业化、技术化、终身化，只管打仗不管生产，这使得要维持一支像样的常备军必须消耗大量人力物力。因此，北周时创立了府兵制，号召战时从兵，平时务农，农闲集训。府兵制寓兵于农，自立军籍，不编入民籍，不属州县，可以随时调发，这显然比完全依靠军饷为生的世兵制有节省开支的优点，但北周的兵源大都是广募豪右而来，名为国家军队，实则为地方豪右控制的地主武装乡兵，是地方武装的合集，与中央不是一条心，因此中央统一调度支配颇多阻碍。

针对这种局面，隋文帝杨坚规定军人和家属都隶属于州县，给予户口和土地，从而把兵源从地主手中解放出来。同时，军人本身仍旧保留军籍，直接归军府统领，给予双籍待遇。全国设立12个卫所，各卫置大将军，为府兵的最高将领，总统于皇帝一人。凡出兵征防须由朝廷命将统率，调遣时必须持兵部所下之鱼符，经州刺史和折冲府将领勘合后，才得发兵。战争结束则兵散于府，将归于朝。这样，将帅就不能拥兵自重。