变法还没开始，一时之间竟全都反对王安石，这是为何？
在二人提请下，设立专门机构“制置三司条例司”，隶属于“中书门下”，由他们二人兼领，作为进行变法改革的指导机构。从机构名称可知，此次变法改革的重点是经济方面。起用吕惠卿、苏辙等任“制置三司条例司”的检详文字，章惇为编修三司条例官，参与研究变法改革的计划及编制实行变法改革的法规。又任曾布为检正中书五房公事，参与处理中书门下的办事机构“中书五房”的日常事务。同年四月，依据制置三司条例司的建议，派遣刘彝、谢卿材、侯叔献、程颢、卢秉、王汝翼、曾伉、王广廉八人，分赴诸路考察农田水利和赋税、役法情况，变法改革的活动陆续展开。
这次改革因为是改变祖宗之法，被称为“新法”。然而，这十余人组成的变法改革的工作班子，从一开始就出现意见分歧。尤其是吕惠卿、苏辙、章惇、曾布四人的核心成员中，苏辙虽也主张改革，但他的改革意见实质上与王安石的改革思想有本质的不同。他在熙宁元年三月的《上皇帝书》中提出“臣深思极虑，以为方今之计，莫如丰财。然臣所谓丰财者，非求财而益之也，去事之所以害财者而已矣。夫使事之害财者未去，虽求财而益之，财愈不足使事之害财者尽去，虽不求丰财，然而求财之不丰，亦不可得也。”他的改革思想，重点不是兴利，而是除弊，这代表了当时相当一部分官员的思想。
而王安石则认为首先是兴利，然后是除弊，或者可以说是在兴利中除弊。这两种思想分歧，终于将主张以除弊为主的官员推向了反对派阵营，从而增加了改革的难度。苏辙所主张的除弊，主要指向“事之害财者三：一曰冗吏，二日冗兵，三日冗费”。这是一种就事论事的改革意见，其本质实与“庆历新政”相类似，与王安石之主张理财为治国先务者迥然不同，因而不久苏辙即退出变法派的行列，转向反对改革的保守派中。
而王安石等派往各地考察的八人中，不仅程颢在“新法之初，首为异论”，刘彝也是新法的反对者。所以，变法改革从一开始就步履维艰王安石深知要进行改革，必然要对现行的制度进行修正甚至要创立新的制度以取代旧制度，也就是要改变“祖宗之法”这需要从理论上进行说明，这些创自“祖宗”的旧制度已不适合当前的形势，必须进行改革。
日食、月食、地震、山崩等自然现象，是经常发生的，有的还有一定的规律性，本与人间发生的事情没有任何关系，然而极大多数的官员认为“天变”是对人事的反应，挟此作为攻击对立面的口实。另外，要进行变法改革，必然会侵犯既得利益集团，他们也必然会制造舆论以反对改革。所有这些反对改革的舆论，在王安石看来，是无需顾及的。王安石的这些思想，概括起来就是：“天变不足畏，祖宗不足法，人言(流俗之言)不足恤”，时称“三不足”之说。正是在这种“三不足”思想指导下，这次变法改革才能在保守派强大的反对声浪中艰难地推行。